上海市金山区规划和土地管理局与上海朱泾城镇建设发展有限公司、上海天乐房产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书

　　原告：上海市金山区规划和土地管理局，住所地上海市金山区。
　　法定代表人：杨国贤，局长。
　　委托诉讼代理人：褚海英，上海市群成律师事务所律师。
　　委托诉讼代理人：钱叶，上海市群成律师事务所律师。
　　被告：上海朱泾城镇建设发展有限公司，住所地上海市金山区。
　　法定代表人：吕国强，执行董事。
　　委托诉讼代理人：徐廷廷，上海市锦天城律师事务所律师。
　　被告：上海天乐房产开发有限公司，住所地上海市金山区。
　　法定代表人：赵文表，执行董事。
　　委托诉讼代理人：汪宝明。
　　原告上海市金山区规划和土地管理局(下称区规土局)诉被告上海朱泾城镇建设发展有限公司(下称城建公司)、上海天乐房产开发有限公司(下称天乐公司)建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序于2018年10月9日公开开庭进行了审理，原告委托诉讼代理人褚海英、钱叶、被告城建公司委托诉讼代理人徐廷廷，被告天乐公司委托诉讼代理人汪宝明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原告区规土局向本院提出诉讼请求：两被告立即向原告补缴案涉地块超合同约定建筑量部分的土地出让金人民币(以下币种相同、略)40,840,000元。事实和理由如下：2001年12月31日，原上海市金山区房屋土地管理局(其土地出让相关职能现由原告行使)与被告城建公司签订沪房地金(2001)出让合同内字第54号《上海市国有土地使用权出让合同》。约定，被告城建公司以现状条件受让位于上海市金山区朱泾镇罗星南路东侧、沈浦泾路西侧、众安街南侧、金龙街北侧地块(下称E4地块)，土地出让面积为130,110平方米，出让金为9,107,700元。合同附件对于E4地块使用条件规定，土地用途为商品住宅，建筑容积率为0.4，总建筑面积不得超过52,044平方米。2003年8月7日，被告城建公司将E4地块分割成E4-2(下称案涉地块)、E4-3两块宗地办理土地登记并取得《上海市房地产权证》，土地用途均为商品住宅，其中案涉地块宗地面积为30,272平方米。被告城建公司分别于2005年4月5日、2005年6月6日分期取得案涉地块《建设工程规划许可证》，建筑工程项目为商铺、商务综合楼、超市、酒店等，许可建设规模为82,346平方米，其中地上建筑面积为70,575平方米，地下建筑面积为11,771平方米。2005年7月2日，被告城建公司将案涉地块转让给被告天乐公司，约定被告天乐公司受让该项目后享受该建设项目的所有权利和义务。之后，案涉地块通过变更登记至被告天乐公司名下，土地用途仍为商品住宅。被告天乐公司分别于2006年、2008年两次申请调整案涉地块在建工程批准方案，取得《建设工程规划许可证》许可建设规模增加地上面积2,207平方米。2018年6月19日，被告天乐公司向原告申请案涉地块酒店及酒店扩建项目综合验收，原告按规定对E4地块整体验收，发现实际建设情况与土地出让合同约定不符，其中案涉地块超合同约定建筑量59,022.80平方米，土地用途调整为商业。原告委托第三方评估机构估价，建议补地价40,840,000元。原告于2018年7月30日向被告天乐公司发出通知，明确要求被告天乐公司补缴土地出让金后方可办理土地核验。被告天乐公司于2018年8月6日复函，认为不存在补缴土地出让金的问题，不同意补缴。两被告超合同约定建设的行为显属违约，经催告无果，依法提起诉讼。
　　被告城建公司辩称：其于案涉地块在建工程项目转让前依法办理了全部用地手续，履行了缴纳土地出让金全部义务；其于案涉地块在建工程项目转让后，被告天乐公司依法办理了在建工程投资主体变更和用地手续，建设面积没有超过核准面积，无补缴土地出让金的义务。即便需要补缴土地出让金，其也无承担的义务。故请求驳回原告的诉讼请求。
　　被告天乐公司辩称：实际建设面积并未超过《建设工程规划许可证》核准的建设面积。也未超过原告与被告城建公司合同约定的建设面积。原告要求其补缴土地出让金无合同和法律依据，故请求驳回原告的诉讼请求。就土地使用权出让合同主体变更及出让土地分隔事宜，原告应与其签订土地使用权出让合同补充协议。
　　本院查明：2009年3月17日，《上海市金山区人民政府办公室关于印发〈上海市金山区规划和土地管理局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》明确，设置原告区规土局，将原上海市金山区规划管理局职责划入原告区规土局；将原上海市金山区房屋土地管理局有关土地和矿产资源管理的职责划入原告区规土局等等。
　　2001年7月15日，原上海市金山区规划管理局依区府办转送的朱泾镇城南新区规划资料，经有关部门的多次审议和设计单位的深入调整、修改已趋于完善，向区府办发出《关于朱泾镇城南新区规划的审核意见》。其附表二“城南新区规划地块开发控制指标”中，案涉地块用地性质为C5、地块面积为40,745平方米、容积率为2.2。2001年9月29日，上海市金山区人民政府对朱泾人民政府《关于朱泾镇城南新区分区规划申报审批的请示》作出《金山区人民政府关于同意朱泾镇城南新区规划的批复》。2004年7月28日，原上海市金山区规划管理局作出《关于朱泾镇城南分区E4(商业)地块修建性详细规划的批复》：规划性质为商业用地、建筑容积率为不大于2.05、地上总建筑面积为70,780平方米等等。
　　2001年12月31日，原上海市金山区房屋土地管理局与被告城建公司签订《上海市国有土地使用权出让合同》。约定，被告城建公司以现状条件受让E4地块；土地出让面积为130,110平方米；出让金为9,107,700元。合同附件对于E4地块使用条件约定，1.1土地用途：商品住宅；1.4建筑容积率：1：0.4，总建筑面积不得超过52,044平方米，本地块上的房屋建筑面积如超过本合同或建设工程规划许可证确定的建筑面积，其超过部分的建筑面积，应按规划管理部门的规定办理有关手续，并按规定补交土地使用权出让金后方可销售。2003年8月7日，被告城建公司将E4地块分别以案涉地块、E4-3两块宗地登记并取得《上海市房地产权证》，土地用途均为商品住宅，其中案涉地块宗地面积为30,272平方米。
　　2002年11月27日，两被告就案涉地块的土地使用权及开发权转让签订《关于E4地块转让的协议书》。2004年1月18日两被告签订《补充协议》，约定名义上由被告城建公司开发，实际由被告天乐公司开发，待符合转让要求并相关部门认可后，一个月内办理变更登记。2005年4月27日，被告天乐公司向被告城建公司承诺由被告天乐公司按被告城建公司签订的各类合同或协议，在履行过程中如发生各类纠纷、经济责任等一切法律责任均由被告天乐公司承担。2005年7月2日，两被告签订《在建工程转让协议书》，约定被告城建公司将案涉地块转让给被告天乐公司。2005年7月11日，案涉地块通过变更登记至被告天乐公司名下，《上海市房地产权证》其他登记事项未变。
　　被告城建公司分别于2005年4月5日、2005年6月6日分期取得案涉地块《建设工程规划许可证》，建筑工程项目为商铺、商务综合楼、超市、酒店等，许可建设规模为82,346平方米，其中地上建筑面积为70,575平方米，地下建筑面积为11,771平方米。经两被告申请调整案涉地块在建工程批准方案，被告天乐公司2006年11月22日、被告城建公司于2008年3月25日分别取得《建设工程规划许可证》，两份许可证许可案涉地块建设规模增加地上面积2,207平方米。
　　2005年7月29日，上海市金山区发展计划委员会对被告天乐公司分别作出案涉地块建造商业购物中心用房、商业用房、商业综合楼、商业酒店用房等项目变更投资主体的批复，由被告天乐公司负责开发建设。2005年11月18日，原上海市金山区规划管理局向被告天乐公司作出《关于变更“朱泾E4地块商业购物中心等”建设主体的回复》，将建设工程规划许可证中建设单位由原来的被告城建公司变更为被告天乐公司，同时与其有关资料投资主体均变更之。2005年12月6日，两被告共同向金山区建设工程招标投标管理办公室发送《关于朱泾镇城南区E4地块项目投资主体变更后明确责任权限的报告》。
　　被告天乐公司于2005年4月19日取得案涉地块综合商务楼、商铺(西)取得施工许可，于2006年8月12日取得案涉地块中的金龙街酒店《上海市商品房预售许可证》，于2010年10月20日取得上述酒店的《上海市建设工程竣工规划验收合格证》，于2011年2月14日取得商业酒店用房、商业综合楼、商业用房、商业购物中心工程《建设工程竣工验收备案证书》。
　　2018年4月28日，被告天乐公司委托的上海市金山区地籍事务中心对案涉地块出具《上海市建筑工程规划土地检测成果报告书》，合计建筑面积为83,941.30平方米、地下层面积为11,852.20平方米、不计容积率面积12,809.70平方米、计容积率的建筑面积为71,131.60平方米、建筑容积率2.35。2018年6月15日，被告天乐申报案涉地块中的酒店及酒店扩建项目规土管理综合验收。2018年7月3日，原告区规土局针对被告天乐公司上述申报分别发出《上海市建设工程规划土地综合验收结论通知单(建筑工程)》，经现场检查验收，发现实际建设情况与土地出让合同不符，不予签证。2018年7月5日，原告区规土局委托的上海城市房地产估价有限公司出具《土地估价报告》，建议补地价金额为40,840,000元。2018年7月27日，原告区规土局依据上述报告向被告天乐公司发出《关于要求上海天乐房产开发有限公司就朱泾镇城南E4地块补缴土地出让金的通知》。2018年8月6日，被告天乐公司给原告区规土局《复函》，认为案涉地块项目总建筑面积与地上面积均未超过建设工程许可证确定的面积，故不存在由其补缴土地出让金，也不存在办理补缴土地出让金手续。
　　审理中原告区规土局另表示，依规补交土地出让金以及土地用途变更应由双方另行签订补充合同；其与被告城建公司所签土地出让合同范本由其提供。
　　以上事实，由原告区规土局、被告城建公司均提供的《上海市国有土地使用权出让合同》及附件对于E4地块使用条件、《上海市房地产权证》、《建设工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》、《在建工程转让协议》、《建设工程规划、土地综合验收测量成果报告书》、《关于要求上海天乐房产开发有限公司就朱泾镇城南E4地块补缴土地出让金的通知》、《复函》，两被告均提供的《金山区人民政府关于同意朱泾镇城南新区规划的批复》、《关于朱泾镇城南分区E4(商业)地块修建性详细规划的批复》、上海市金山区发展计划委员会有关案涉地块项目变更投资主体的批复、《上海市商品房预售许可证》、《上海市建设工程竣工规划验收合格证》、《建设工程竣工验收备案证书》，原告提供的《上海市金山区人民政府办公室关于印发〈上海市金山区规划和土地管理局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》、《上海市建设工程规划土地综合验收申请表》、《上海市建设工程规划土地综合验收结论通知单(建筑工程)》、《土地估价报告》，被告城建公司提供的《关于E4地块转让的协议书》、《补充协议》、《承诺书》、《关于变更“朱泾E4地块商业购物中心等”建设主体的回复》、《关于朱泾镇城南区E4地块项目投资主体变更后明确责任权限的报告》，以及当事人的当庭陈述等证据证实。证据确凿，足以认定。
　　本院认为，各方对于包括案涉土地在内的出让合同效力均无异议，经审查并无不当，本院予以认同。两被告间系案涉地块的转让关系，在经政府多部门多次确认案涉地块投资主体已作变更并予以登记之下，探究两被告间有关转让案涉地块之效力已无实际意义，亦与本案无直接关联。
　　现各方对于案涉地块的建筑容积率是否超出土地出让合同附件约定的使用条件产生争议，即对土地出让合同附件1.4约定的理解有争议。原告区规土局认为，依据测量成果报告书案涉地块建筑容积率超标，应予补缴；两被告均认为，案涉地块建设的建筑面积符合建设工程规划许可证要求，未成就补缴条件。本院认为，仅从合同约定而言，建筑容积率标准与建设工程规划许可证要求系并列条件，只要符合条件之一，原告据此主张权利并无不当。然：第一，土地出让与规划许可的相关行政职能当初系由不同部门行使。本案中规划在前，尔后土地出让、建设单位获得规划许可。且不论用地性质问题，仅就容积率要求前后不一，规划为2.2，批复为不大于2.05，土地出让合同为0.4，规划许可及规划扩建许可后即为测量成果报告书显示的2.35。两个同级部门间确实存在意见不统一的情形，被告城建公司依据业已存在的规划与原告区规土局签订合同，以建设工程规划许可证确定的建筑面积受让案涉土地存在合理性，是对相关政府机关行使法定职权的合理信任。第二、建设工程规划许可证的颁发虽在后，但原告区规土局与被告城建公司签订合同之时，上海市尚未出台容积率的相关规定。当合同约定的并列条件同时出现，若适用条件之一的容积率有悖被告城建公司对于业已存在的规划以及之后办理建设工程规划许可证确定建设规模的信赖利益，故两被告的抗辩具有合理性。第三，就原告区规土局所依据的容积率0.4而言，该容积率系针对E4地块整体而确定的，而原告验收案涉地块时测算数据均系针对案涉地块而非E4地块整体，原告据此得出的数据结论要求被告按照E4地块整体容积率补缴土地出让金，本院难以认同。第四，被告城建公司与原告区规土局签订的出让合同系针对E4地块，相应的土地出让金及土地使用条件也均系针对E4地块的约定，原告区规土局对于E4地块整体出让本应根据规划部门的规划在合同中将区分地块分别列明或分别签订合同，不应将不同用地性质、不同容积率地块笼统处之；更应在被告天乐公司向被告城建公司受让案涉地块且经相关部门确认后与其签订合同变更协议或者重新签订合同。现原告依据针对E4地块的出让合同及容积率要求被告补缴案涉地块的土地出让金，缺乏事实和合同依据。第五、测量成果报告书显示的建设规模未超过建设工程规划许可证确定的建设规模。因此，原告仅依据合同约定的容积率向两被告主张补缴土地出让金，难以得到本院支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定，判决如下：
　　驳回原告上海市金山区规划和土地管理局要求被告上海朱泾城镇建设发展有限公司、上海天乐房产开发有限公司补缴E4-2地块超合同约定建筑量部分土地出让金的诉讼请求。
　　本案受理费人民币246,000元，由原告上海市金山区规划和土地管理局负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。

审判员：杨  锋

书记员：金志荣