不起诉决定书
被不起诉人李某某，男，1957年**月**日出生，居民身份证号码2202111957********，汉族，初中文化，系吉林市丰满区小白山乡腰屯村村长兼村书记。住吉林市丰满区小白山乡**村**社（户籍所在地吉林市丰满区小白山乡**村**社）。曾因犯交通肇事罪，于2016年3月2日被本院依法不起诉。现因涉嫌非法转让土地使用权，于2019年5月20日被吉林市公安局丰满分局取保候审；因涉嫌非法转让土地使用权、诈骗,于2019年9月18日被该局刑事拘留，因涉嫌犯非法转让土地使用权罪，经本院批准，于同年10月21日由该局执行逮捕，于同年12月16日被本院取保候审。
辩护人李晓光，吉林泰旺律师事务所律师。
本案由吉林省吉林市公安局丰满分局侦查终结，以被不起诉人李某某涉嫌非法转让土地使用权罪，于2019年12月10日向本院移送审查起诉。本院于2020年1月11日延长审查起诉期限15日。
经本院依法审查查明：
被不起诉人李某某在担任丰满区小白山乡腰屯村村委会主任兼书记期间，于2011年6月间，因吉林市松江湖工贸有限公司欲在该村建农贸市场，与该村签订协议，拟在腰屯村二社占用约2万平方米土地建设农贸市场。约定由吉林市松江湖工贸有限公司负责办理各种用地及规划手续，腰屯村配合提供相关材料及手续。因拟占用区域土地符合2006至2020年吉林市中心城区土地利用总体规划（即建设预留地），腰屯村村委会经民主定事六步工作法，即党支部提议、两委联席会议商议、党员大会审议、村民委员会议案公告、村民会议或村民代表会议决议、村民委员民主决策决议结果公告、经小白山乡三资管理办公室审批同意等相关流程，同意吉林市松江湖工贸有限公司在该村征占二社南侧土地14036平方米的土地，同时村里与占地村民签订解除土地承包合同两费及地面附着物补偿协议书，补偿标准为每平方米120元，其中村民每平米得100元，村委会每平米得20元。由于拟建农贸市场计划征用地涉及7家农户，村里与其中6户村民签订了补偿协议，吉林市松江湖工贸有限公司将现金人民币166，8350元通过小白山乡经营管理站打入腰屯村村委会账户，再由村委会发放给6户村民，共计得157万余元，剩余9万余元村委会留用。因村民郎某乙一户不同意与村委会签订补偿协议，致使建农贸市场一事搁置。2013年，吉林市松江湖工贸有限公司单独与郎某乙一户签订了农村土地承包经营权流转合同，该公司一次性支付郎某乙一户100万元。与村里签订补偿协议的其余6户村民得知后对补偿协议反悔，造成农贸市场至今未能建成。现拟占用土地除郎某乙一户的土地中1417.7平方米被吉林市松江湖工贸有限公司堆放石料外，其余土地均由原农户继续耕种至今。2016年，吉林市中心城区土地利用总体规划更改，该片土地取消建设预留地，恢复为一般耕地。
上述事实有下列证据证实：
（一）被不起诉人李某某的供述与辩解：2011年的时候，王某甲来到腰屯村村委会找到我，跟我商量说：“打算在腰屯村二社那建设一个农贸市场”。我在两委联席会议上提出了松江湖工贸有限公司选址在腰屯村二社建设农贸市场一事，这事进了腰屯村村委会民主定事六步工作法。因为当时腰屯村南侧这块土地涉及到7户村民家，在2011年6月份的时候，有6户村民家陆陆续续跟腰屯村村委会签订“解除土地承包合同两费及地面附属物补偿协议书”，我作为村主任在上面签的字，这期间我和松江湖工贸有限公司签订的协议书，并且松江湖工贸有限公司将约166万元打入丰满区腰屯村村委会账户，随后，村里根据协议书的内容，村委会每平方米收20元钱，被占地的村民每平方米得100元钱，这6户村民总共补偿了157万多，村里收了应该是20多万。占这块地的时候，还有一家叫郞某乙的村民当时没同意，后期在 2013 年的时候，郎某乙跟松江湖工贸有限公司的法人王某甲签订的“土地流转合同书”，因为土地流转必须经过村委会同意，所以我在上面也签字了，我记得王某甲给了郎某乙100万元，直接给的郞某乙本人，之后这7户村民有的村民感觉得到补偿款给少了，所以就不交给王某甲，这块地还是由这7户村民种着，王某甲因为这事也上我们村委会找过我们，我们给协商多次无果，后来听说王某甲把这块地转让王某乙，王某乙又转让给张某乙，现在这块地在张某乙手里，就是这么个经过。
建设“农贸市场”一事，我们就是负责先期征地，所有相关手续都由松江湖工贸有限公司办理。
（二）证人证言：
1、徐某某证言： 2011年6月10日，我在腰屯村村委会签订了协议，然后村里一次性将钱款给了我。我是自愿卖的我家的土地。2011年我把地卖出去后，那片地一直都是闲置状态，也没见有人来用，我看这么好的地放着挺可惜的我就给种上了。
2、 张某甲证言：2011年的时候，腰屯村说要建设农贸市场，当时村长李某某过来找我爱人杨印生说：“你家这块地打算村里建农贸市场，得占你家的地”。我们家人在一起商量了一下，我爱人在协议书上签字同意了。之后我们家的人就补偿款问题也找过村长，但是一直没结果。现在这块地也没用，我们在这块地上种地了。
3、吕某某证言： 2011年6月，李某某找到我跟我说现在一亩地给十万元人民币补偿款,如果以后再征别人家地，价格高了，就给我再补差价, 我就同意了，于是我就跟李某某到村委会在解除土地承包合同两费及地面附着物补偿协议书上签字了， 村里一次性把补偿款给了我。那块地就一直放那放着，也没施工什么的，我看没有人施工, 我就继续用这块地进行耕种了，一直到现在地都在种着。
4、 钟某某证言：2011年上半年，我们腰屯村的村长李某某找到我家说村委会要盖农贸市场，想要将我家的地收购， 2011年6月下旬，我知道我母亲于某某跟村里签了卖地合同，然后我于2011年到丰满法院将我母亲告上法庭，丰满法院认为合同生效。
5、 郎某甲证言：2011年的时候村长李某某找到我说要征收我家的两块地建一个农贸市场，当时签订了两块地的协议，我记得一块地1400多平方米，另一块是1200多平方米，给征地的钱是每平米120元钱，其中20元给村里，剩下100元给我们个人手里，这两块地加一块给了我大约26多万的补偿款钱。
6、 于某某证言：2011年上半年，我把我家的地卖给村里。我在村委会和村里签了协议，签完后李某某拉我去了小白山乡，在乡里一次性将钱都给了我。
7、 郎某乙证言：2011年的时候，腰屯村村长李某某找到我，跟我说村里要建农贸市场，要占我家地。我说我自己的地，不能卖。之后李某某又找了我好几次，我都没同意，也没卖给村里。一直到2013年5月，王某甲找到我，跟我商量这块土地的事，跟我谈说给100万，我看价钱可以，就答应了，而后我们一起去的小白山乡经管站，在那签的农村土地承包经营权流转合同，对方王某甲一次性付给我的钱。
8、 周某某证言：这个项目开了村民代表大会，有三分之二以上村民同意这个项目。地是村里的集体土地，都是村民承包的。李某某与松江湖工贸有限公司签了协议。征地每平米占地费120元，这个费用都是松江湖工贸公司直接打到我们村里账户上，村里按每平米20元扣留到村上，作为村里集体支出费用。松江湖公司打到我们村账户1668842元，补偿款1578442元给了六户补征补偿的人。
9、 孙某某证言：我是腰屯村妇女主任，2011年建农贸市场一事我知道，村里组织开会了，通过我们村民主定事六部工作法了。
10、 慈某某证言：我在村里负责民政这方面工作，2011年参加过腰屯村两委联席会议商讨建设农贸市场一事。是李村长提出松江湖工贸有限公司要选址在我们村建设一个农贸市场。
11、 盛某某证言、李贵锋证言、杨书文证言：与上述证言一致。
12、 王某甲证言：我是吉林市松江湖工贸有限公司的法人，2011年与小白山乡腰屯村委会签协议，意思是将腰屯村二社的土地转让给我公司。我买地时没多想，寻思买下来再说，将来这块地能增值啥的。建设农贸市场不是我提出来的，我前后花了280万，土地是什么性质我记不住了。买完这块地后，涉及到5、6家腰屯村二社的土地承包人使用人也没有给我把土地腾出来，所以我把这块地转让给王某乙。
13、 王某乙证言：我于2015年6月从王某甲处买下吉林市丰满区腰屯村二社的土地，2018年5月份转让给张某乙。
14、 张某乙证言：2018年，我听人说在腰屯村二社有块土地要转让，我就跟王某乙联系，通过置换门市房抵账外加给50万现金的方式将这块土地转让给我。
15、 原某某证言：王某甲是我母亲，我母亲王某甲将这块地转让给王某乙，王某乙转让给张某乙，这些事是我替我母亲去办的。
16、 宁某某证言：2010年至2018年期间我是小白山乡土地所所长。土地转让不归我们乡土地所管，归农业部门，但是如果这块地打算改变使用用途，办理建设用地审批手续的时候，才能找到我们。这块地没有向我们乡土地所申请过农用地转用建设用地手续。这块地就是耕地，土地性质一直没有改变，但是这块地在2017年以前是建设预留地，2017年之后就不是建设预留地了，不过这块地是不是建设预留地，不改变土地性质及土地用途，还是耕地，只能用于农业生产用途。预留地，就是符合我市土地利用总体规划预留的发展备用地，这个是根据区域经济发展程度而预留出来的土地，只有当区域发展建设一定程度，确需使用时，得依法办理农用地转为建设用地后，方可依法使用。预留地土地转让是不可以，但是土地流转，在符合土地承包法等相关法律规定的前提下是可以的。腰屯村二社这块土地是耕地，耕地使用权转让根据国家法律规定是不合法的。
17、 彭某某证言：我在2011年度任丰满区小白山乡副乡长，2011年小白山乡腰屯村村委会将二社约2万平米土地转让给吉林市松江湖工贸有限公司一事我不知情，土地使用权转让费用由乡经营站负责收款及发放补偿款的情况我不知情。
18、 王某丙证言：2003-2011年末期间，我在丰满区小白山乡经营站当会计，我听说腰屯村委会要在这块地上建设农贸市场，具体情况不清楚。我们经管站就是帮着腰屯村代理记账，腰屯村村委会有自己公用账户，收款和发放补贴款具体的事都是腰屯村村委会去做，只是把收款和发放补贴款的票子拿来，我们记账。
19、 马某某证言：2011年天我在丰满区小白山乡经管站当站长。2011年丰满区小白山乡腰屯村将位于二社约2万平方米土地转让给松江湖工贸公司一事我记不清了。是否需要经管站允许我不清楚，土地使用权转让费用由乡经管站负责收款及发放补偿款，我记不清这个事，但是正常收钱和发放钱都是村里的事，不是我们经管站管，我们只是负责代记账，腰屯村把票子拿过来，我们就记上，就是这么回事。
（3） 书证：
1、 破案经过、抓捕经过：证实被不起诉人李某某系被公安机关电话传唤到案。
2、 民主定事六步工作法材料：证实被不起诉人李某某转让土地经过村两委会、党员大会、村民代表大会审议、表决并进行公告。
3、 土地流转合同书、收条：证实郎某乙与王某甲签订了农村土地承包经营权流转合同并收到土地转让金100万。
4、 协议书、补充协议书：证实吉林市丰满区小白山乡腰屯村委会与吉林市松江湖工贸公司签订的建设农贸市场的协议。
5、 解除土地承包合同两费及地面附着物补偿协议书六份：证实腰屯村与六户村民签订的补偿协议。
6、 记账凭证、银行凭证、收据、补偿明细表：证实松江湖工贸公司付土地转让金1668350元到乡经管站，乡经管站按补偿明细将补偿费发放给征地村民。
7、 情况说明、位置图：证实腰屯村二社景观 南侧土地总面积14022.8平方米，其中石堆面积1417.4平方米。
8、 关于腰屯村二社景观路南侧土地及地类情况的回复（吉林市规划与自然资源局）：证实依据电子数据，套合到2017年土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定：旱地13996来方米（其中一般耕地13519.48，基本农田476.52平米），其他草地40平方米，总面积14036平方米，权属为吉林市丰满区小白山乡腰屯村集体所有。
9、 协议书、授权书、银行汇款凭证、银行流水、房屋买卖协议：证实王某甲将该土地转让给王某乙，王某乙转让给张某乙。
10、 不起诉决定书：证实李某某的前科劣迹情况。
11、 吉林市丰满区人大常委会关于许可对区十八届人大代表李某某采取刑事强制措施的决定。
12、 户籍证明：证实李某某的身份信息。
13、 吉林市规划和自然资源局答复（2019年10月31日）：无法确认2011年时点该地块的规划情况，只能提供2018年修改后经营国批复的数据库中小白山乡腰屯村二社南侧景观路的预留地情况；建设预留地可以转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续；建设预留地转让即是集体土地流转，此问题不在该局职责回答范围，建议咨询农业农村局。
14、 吉林市规划和自然资源局答复（2019年12月12日）： 2016年规划调整完善前的数据库比对，该地块面积14036平方米中，符合土地利用总体规划13469平方米，不符合土地利用总体规划567平方米，地类为一般耕地；符合土地利用总体规划的13469平方米土地性质为村集体土地，依据农村集体土地的相关法律规定，集体土地依法可以进行转让；建设预留地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。
15、 吉林市中心城区土地利用总体规划图（2006-2020年）局部：总面积14036平方米，符合总体规划13469平方米，不符合总体规划567平方米。
16、 吉林市规划和自然资源局关于对《关于<吉林市丰满区人民检察院关于调取证据的函>的答复意见》的补充说明：该地块中的13469平方米在2016年规划调整完善前，也即2011年时是符合吉林市土地利用总体规划的。
（4） 鉴定意见：位于吉林市丰满区小白山乡腰屯村二社景观路南侧的耕地绝大部分未遭到损毁破坏，目前可以进行正常耕种，位于鉴定区域中部面积为1417.4平方米的旱田，目前无法进行正常耕种，遭到损毁破坏。
本院认为，被不起诉人李某某上述行为，没有非法转让土地使用权的行为。理由如下：
（1） 吉林市规划和自然资源局于2019年12月12日出具的《关于<吉林市丰满区人民检察院关于调取证据的函>的答复意见》和《吉林市中心城区土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》证实：“经比对，该地块面积14036 主米中，符合土地利用总体规划13469平方米，不符合土地利用总体规划567平方米（详见附件），地类为一般耕地。符合土地利用总体规划的13469平方米建设预留地和不符合土地利用总体规划的567平方米土地的土地性质均为村集体土地。依据农村集体土地的相关法律规定，集体土地依法可以进行转让。”据此，本院认为该份证据是有权机关出具的结论性意见，应当予以采信，而在审查批捕阶段据以批捕的证人宁某某的证言与上述证据相矛盾，不予采信，该案应属证据发生重大变化。就目前现有证据，该块土地依法可以转让。
（2） 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”依据上述规定，农村建设农贸市场，应当办理农用地转用审批手续。根据吉林市丰满区小白山乡腰屯村村民委员会与吉林市松江湖工贸有限公司签订的协议书第七条规定：“乙方（吉林市松江湖工贸有限公司）使用该土地时，如有村民因各种原因出现的阻拦等现象，给乙方造成损失，由甲方（小白山乡腰屯村村民委员会）承担。在办理各种用地及规划手续时，甲方要积极配合，提供相关材料及手续。”依据该协议条款，办理农用地转用手续不是出让方腰屯村村民委员会的合同义务，应当由受让方吉林市松江湖工贸有限公司办理。小白山乡腰屯村村民委员会经过了村委会六步工作法，经过小白山乡三资管理办公室审批，已部分履行合同中约定的义务。吉林市松江湖工贸有限公司未办理农用地转用手续，其原因是拟占用土地的农户对补偿协议存在异议，致使土地未能交付，合同履行不能。现土地仍由农户继续耕种，使用权没有转移，尚未造成相应后果。
综上所述，被不起诉人李某某的行为，不构成非法转让土地使用权罪。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第一款的规定，决定对李某某不起诉。
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