公益诉讼起诉人襄州区检察院与被告襄阳市国土资源局襄州分局不履行法定职责一审行政判决书

被告襄阳市国土资源局襄州分局（以下简称：襄州国土分局），住所地：襄阳市襄州区航空路。统一社会信用代码：11420621011181708U。
法定代表人余付华，该局局长。
出庭负责人赵斌，该局副局长。
委托代理人李学林，湖北法正大律师事务所律师。代理权限：一般代理。

原告公益诉讼起诉人襄州区检察院与被告襄州国土分局不履行法定职责一案，于2018年9月18日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，依法向被告襄州国土分局送达了起诉状副本和应诉通知书。依法组成合议庭，于2018年11月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人襄州区检察院参加诉讼检察员方立中、吕忠琴，被告襄州国土分局出庭负责人赵斌、委托代理人李学林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人襄州区检察院于2017年4月1日向被告襄州国土分局发出了襄州检行建[2017]3号检察建议认为，被告襄州国土分局对湖北新国缘棉纺有限公司（以下简称：新国缘公司）非法占地新建厂房的违法行为怠于履行职责，建议：襄州国土分局认真履行监督管理职责，对新国缘公司非法占地的违法行为依法予以查处，切实维护国家和社会公共利益。要求在收到一个月内作出处理并将处理结果书面回复。
公益诉讼起诉人襄州区检察院诉称，2012年8月，枣阳市瑞丰棉业纺织有限公司、天津市博灏国际贸易有限公司、尹清作为乙方与甲方襄阳市襄州区人民政府签订《投资协议书》。为落实投资协议项目，乙方于2012年9月13日在襄州区注册成立湖北新国缘棉纺织有限公司。2013年6月11日至21日期间，襄州国土分局挂牌出让位于襄州××××牌镇郜营社区居委会2012092-1、2012092-2、2012092-3号地块国有土地使用权。2012092-1地块（挂牌编号为201338）土地出让面积30303.5平方米，代征道路6155.6平方米。2012092-2地块（挂牌编号为201339）土地出让面积38535.5平方米，代征道路4254.1平方米。2012092-3号地块（挂牌编号为201340）土地出让面积22680平方米，代征道路5841.1平方米。上述三宗地块用途为工业，使用年限50年，挂牌出让起始价为9.6万元亩。2013年6月21日，新国缘公司竞得挂牌编号为201338、201339、201340地块的国有建设用地使用权，并于当日与襄州区土地交易中心签订成交确认书。2013年9月8日新国缘公司持挂牌编号为201339号、201340号两宗地的成交确认书与襄州国土分局签订宗地编号为2012092-2号、2012092-3号的国有建设用地使用权出让合同并交纳了土地出让金。上述两宗土地分别于2013年10月16日和2014年6月10日登记颁发土地使用证。新国缘公司竞得的宗地编号为2012092-1地块未签订国有建设用地使用权出让合同也未缴纳土地出让金。新国缘公司占用上述三宗土地的情况为：2013年5月动工将上述三地块圈建围墙，9月动工在2012092-2号、2012092-3号两宗地块上建设厂房、仓库、办公楼等。2015年7月新国缘公司正式投产使用。截至2017年4月，新国缘公司仍未与襄州国土分局签订2012092-1号地块的国有建设用地使用权出让合同，该地块被新国缘公司长期圈占并建工房八间。襄州区检察院在履行审查起诉职责中发现襄州国土分局对湖北新国缘棉纺织有限公司非法占有国有建设用地的违法行为怠于履行监管职责，致使国家利益受到侵害。襄州检察院于2017年3月26日立案，针对前述襄州国土分局怠于履行职责行为，襄州区检察院于2017年4月6日向襄州国土分局发出襄州检行建（2017）3号检察建议，建议襄州国土分局“对新国缘公司非法占地的违法行为依法予以查处，切实维护国家和社会公共利益”。襄州国土分局收到检察建议后，于2017年4月14日对新国缘公司非法占地案立案调查，并于同年5月8日，以襄州土资文（2017）74号文件书面向襄州区检察院回复处理情况：“2017年4月15日，我局对湖北新国缘棉纺织有限公司催告其30日内自行整改（拆除地上建筑物或者接受处罚，并及时补办用地手续），在规定时间内当事人没有整改到位，我局将依法对其查处，并按照法定程序移交法院执行”。后因新国缘公司未按要求整改。2017年7月31日，襄州国土分局作出襄区土资执罚字（2017）55号《行政处罚决定书》并于同日送达新国缘公司。2018年2月2日，襄州国土分局向新国缘公司送达《履行行政处罚决定催告书》，新国缘公司在催告期内仍未履行。2018年7月23日，襄州国土分局向襄州区人民法院申请强制执行。2018年8月1日，襄州区人民法院作出[2018]鄂06**行审124号行政裁定书。裁定认为：襄州国土分局应于2018年4月30日前向人民法院申请强制执行，因申请执行人的申请已超过法定申请执行期限。裁定不准予强制执行。截至起诉前，2012092-1号国有建设用地30303.55平方米仍被新国缘公司非法占用。请求判决1、确认襄州国土分局对湖北新国缘棉纺织有限公司非法占用土地的行为未依法履行职责违法；2、判令襄州国土分局对湖北新国缘棉纺织有限公司非法占用土地的行为依法继续履行法定监督管理职责。
公益诉讼起诉人襄州区检察院向本院提交了如下证据：证据1.①2012年襄州区政府与枣阳市瑞丰棉业纺织有限公司、天津市博灏国际贸易有限公司、尹清签订的《投资协议书》。②、新国缘公司工商注册登记材料。③、襄州国土分局国有土地使用权挂牌出让公告；新国缘公司参与竞买三宗土地资料及成交确认书；④、襄州国土分局与新国缘公司签订的2012092-2、2012092-3号地块国有建设用地使用权出让合同及缴纳土地出让金票据。⑤、襄州国土分局征地管理科经办人李俊峰证言、新国缘公司法定代表人叶建新询问笔录。⑥、襄州国土分局执法人员调查新国缘公司副总经理姜敬聚笔录、社区会计股长王国强笔录、2017年4月13日拍摄现场照片若干及《土地勘测定界技术报告书》。证据2.襄州国土分局《违法线索登记表》、《违法线索核查报告》、《立案呈批表》、证据3、襄州区检察院立案决定书、襄州检行建（2017）3号检察建议书及送达回证。证据4.襄州国土分局襄州土资文（2017）74号书面回复检察建议的文件。证据5.襄州国土分局作出襄区土资执罚（2017）55号《行政处罚决定书》以及襄州区人民法院[2018]鄂06**行审124号行政裁定书。证据6.襄州区检察院工作人员2018年8月28日拍摄的现场照片及襄州区检察院调查新国缘公司法定代表人叶建新笔录。以上证据用以证实新国缘公司违法占地，在检察院督促前未依法查处，但督促后仍不依法履职，使新国缘公司仍处于持续非法占地状态。
被告襄州国土分局辩称，根据2018年3月2日开始实行由最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，襄州区检察院应该在起诉前向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。而本案，襄州区检察院未履行诉前程序，不符合法律规定的人民检察院提起公益诉讼应当提交的材料规定；被告于2017年4月6日收到襄州区检察院发出的襄州检行建（2017）3号检察建议书后，于2017年4月14日就对新国缘公司非法占地案立案调查，同年5月8日向该院回复了处理情况。被告依法对新国缘公司作出了襄区土资执罚字（2017）55号行政处罚决定。目前对于新国缘违法占地的行为被告又重新立案进行了调查，对违法占用的地块已经依法进行了招拍挂程序。
被告襄州国土分局在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1.用地批复，用以证实新国缘公司占用地块已批准为建设用地的事实；证据2.襄州国土分局襄州土资文（2017）74号文件，用以证实襄州国土分局收到襄州区检察院的检察建议后作出了调查及处理。证据3.国土资源执法查处卷宗材料一本，用以证实被告已对新国缘公司非法占地一案进行了立案查处的事实。证据4.立案呈批表，用以证实被告对新国缘公司违法占地一案再次立案查处的事实。证据5.新国缘公司占地的现场照片一组，用以证实新国缘公司并未在违法占用的土地上新建建筑物的事实。证据6.新国缘公司交纳罚款的票据，用以证实新国缘公司已经缴纳了部分罚款的事实。证据7.襄区土挂告字27号土地使用权挂牌出让公告，用以证实被告针对新国缘公司占用的地块使用权已按程序进行了挂牌出让。
经庭审质证，被告襄州国土分局对公益诉讼起诉人所举证据的真实性均无异议，对证据1系叶新建、新国缘公司涉嫌行贿的卷宗材料，与本案无关联性；对证据2、3认为能够证实被告在2017年收到襄州区检察院的检察建议后已依法履职的事实。公益诉讼起诉人对被告所举证据的真实性均予以认可，但认为证据5的证明目的有异议，认为新国缘公司在违法占地的地块上建有工棚；对证据6、7认为新国缘公司缴纳罚款及对土地使用权进行挂牌出让时间均在2018年10月29日，该证据未在法定期限内举证且所缴纳的罚款显示的地块与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人所举证据被告经质证对真实性无异议，对新国缘公司违法占地的事实予以认可，故对公益诉讼起诉人所举证据本院予以采信；对被告襄州国土分局所举证据6、7系在庭审前依职权向新国缘公司追缴罚款及对涉案土地使用权进行挂牌出让，系被告履行其法定职责的行为，与本案有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2012年8月，枣阳市瑞丰棉业纺织有限公司、天津市博灏国际贸易有限公司、尹清作为乙方与甲方襄阳市襄州区人民政府签订《投资协议书》。为落实投资协议项目，乙方于2012年9月13日在襄州区注册成立湖北新国缘棉纺织有限公司。2013年6月11日至21日期间，襄州国土分局挂牌出让位于襄州××××牌镇郜营社区居委会2012092-1、2012092-2、2012092-3号地块国有土地使用权。2012092-1地块（挂牌编号为201338）土地出让面积30303.5平方米，代征道路6155.6平方米。2012092-2地块（挂牌编号为201339）土地出让面积38535.5平方米，代征道路4254.1平方米。2012092-3号地块（挂牌编号为201340）土地出让面积22680平方米，代征道路5841.1平方米。2013年6月21日，新国缘公司竞得挂牌编号为201338、201339、201340地块的国有建设用地使用权，并于当日与襄州区土地交易中心签订成交确认书。2013年9月8日新国缘公司持挂牌编号为201339号、201340号两宗地的成交确认书与襄州国土分局签订宗地编号为2012092-2号、2012092-3号的国有建设用地使用权出让合同并交纳了土地出让金。上述两宗土地分别于2013年10月16日和2014年6月10日登记颁发土地使用证。新国缘公司竞得的宗地编号为2012092-1地块未签订国有建设用地使用权出让合同也未缴纳土地出让金，该地块被新国缘公司砌围墙圈占，并建有施工用房8间，其余土地闲置。襄州区检察院在履职中发现襄州国土分局对新国缘公司非法占地的违法行为怠于履行职责，致使国家利益受到侵害。于2017年3月26日立案，并于2017年4月6日向襄州国土分局发出襄州检行建（2017）3号检察建议：认真履行监督管理职责，对新国缘公司非法占地的违法行为依法予以查处，切实维护国家和社会公共利益。要求被告在收到后一个月内作出处理并将处理结果书面回复。襄州国土分局收到检察建议后，于2017年4月14日对新国缘公司非法占地案立案调查，并于同年5月8日，以襄州土资文﹝2017﹞74号文件书面向襄州区检察院回复处理情况：2017年4月15日，我局对湖北新国缘棉纺织有限公司催告其30日内自行整改（拆除地上建筑物或者接受处罚，并及时补办用地手续），在规定时间内当事人没有整改到位，我局将依法对其查处，并按照法定程序移交法院执行。后因新国缘公司未按要求整改。2017年7月31日，襄州国土分局作出襄区土资执罚字（2017）55号《行政处罚决定书》并于同日送达新国缘公司。处罚决定认定2013年5月，新国缘公司未经批准，擅自占用襄州区人民政府征收位于襄州区××牌镇××营社区××组国有建设用地30303.55平方米建设围栏及两处施工用房。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者经其他形式非法转让土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《湖北省土地管理实施办法》第四十六条规定，处罚如下：1.责令退还非法占用的襄州区人民政府征收2012092-1号国有建设用地30303.55平方米；2.并处每平方米5元的罚款，共计151517.75元。2018年2月2日，襄州国土分局向新国缘公司送达《履行行政处罚决定催告书》，新国缘公司在催告期内仍未履行。2018年7月23日，襄州国土分局向襄州区人民法院申请强制执行。2018年8月1日，襄州区人民法院作出[2018]鄂06**行审124号行政裁定书以因申请执行人的申请已超过法定申请执行期限，裁定不准予强制执行。
2018年9月5日，被告襄州国土分局对新国缘公司涉嫌非法占地一案再次立案查处。10月29日，新国缘公司向被告缴纳违法占地罚款5万元。同日，被告襄州国土分局发布襄区土挂告字[2018]27号国有土地使用权挂牌出让公告对新国缘公司非占用的部分土地使用权进行出让。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《湖北省土地管理实施办法》第四条规定：县（含县级市，下同）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作。据此，被告襄州国土分局对本辖区内的土地资源有管理和监督职权，应对非法占地行为依法予以查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，新国缘公司在未签订国有建设用地使用权出让合同、未缴纳土地出让金的情况下长期圈占2012092-1号国有建设用地，被告襄州国土分局收到公益诉讼起诉人襄州区检察院发出了督促其依法履行职责的检察建议后，于同年4月14日进行了立案，5月8日以襄州土资文﹝2017﹞74号文件的形式向襄州区检察院予以回复，于7月31日作出襄区土资执罚字（2017）55号行政处罚决定并当日向被处罚对象新国缘公司予以送达。但该行政处罚决定对新国缘公司违法占地上新建的施工用房应当依法予以没收的未作出处理，且在新国缘公司未主动履行行政处罚决定后，在法定期限内未申请人民法院强制执行和其他有效措施履行职责，导致该地块至今仍被新国缘公司非法占用，使国家利益仍处于受侵害状态。故襄州区国土局未依法履行法定职责，应确认违法。本案在审理过程中，被告襄州国土分局对新国缘公司非法占地行为重新进行了立案查处，但仅对新国缘公司违法占用的地块部分进行了处理，未完全履行法定职责。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条以及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：

一、被告襄阳市国土资源局襄州分局不履行法定职责违法；
二、限被告襄阳市国土资源局襄州分局于本判决生效之日起三十日内对湖北新国缘棉纺织有限公司非法占地行为履行法定监管职责。
案件受理费50元，由被告襄阳市国土资源局襄州分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。

审判长 魏爱丽
审判员 侯才俊
审判员 周长胜
人民陪审员 陶玉莲
人民陪审员 李瑞林
人民陪审员 顾会祝
人民陪审员 吴芳

书记员： 邱华