孙某某与松滋市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)一审行政判决书

原告：孙某某，男，生于1962年1月23日，汉族，湖北省公安县人，住公安县，
委托代理人：史金娥，松滋市大众法律服务所法律工作者，特别授权代理。
被告：松滋市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局），住所地松滋市新江口镇五一路96号。
法定代表人：赵崇美，市人社局局长。
委托代理人：郑雄刚,市人社局党组成员，特别授权代理。
委托代理人：鄢斌,湖北盛华律师事务所律师，特别授权代理。

原告孙某某不服市人社局工伤认定申请不予受理决定一案，于2018年1月3日向本院提起诉讼，本院同日立案受理后，于2018年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月29日公开开庭审理了本案。原告孙某某及其委托诉讼代理人史金娥，被告市人社局委托诉讼代理人郑雄刚、鄢斌到庭参加诉讼，本案现己审理终结。
被告市人社局于2017年11月29日作出的松人社工伤不受字2017第1号《工伤认定申请不予受理决定书》认定原告孙某某申请工伤认定的情形不符合《工伤保险条例》和《湖北省工伤保险实施办法》的相关规定，决定不予受理。
原告孙某某诉称:原告于2016年2月26日，被四川省岳池送变电工程公司招录为员工。同年11月21日下午，原告在其承建的松滋市八宝镇农网改造工程工地工作时，因拆除旧线路，电杆突然断裂，致使原告受伤。事故发生后，原告向被告提出工伤认定申请，被告于2017年11月29日作出松人社工伤不受字2017第1号《工伤认定申请不予受理决定书》。原告认为，用人单位四川省岳池送变电工程公司是跨省作业，招录的原告是作业地村民，本案不能适用《湖北省工伤保险实施办法》第十五条的规定，应适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见二》第七条之规定，即未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定。为此，原告向本院提起诉讼，请求法院依法判决撤销被告作出的松人社工伤不受字2017第1号《工伤认定申请不予受理决定书》，并责令被告依法重新作出《工伤认定申请受理决定书》。
原告提交的证据有:证据一、原告身份证复印件。证明原告基本情况。
证据二、被告统一社会信用代码证书。证明被告基本情况。
证据三、工伤认定申请不予受理决定书。证明被告不受理原告工伤认定申请的行政决定，原告对决定书的合法性及法律适用有异议。
证据四、未参保证明。证明原告的用人单位没有在注册地为其参加社会保险。
证据五、《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》。证明被告决定书适用法律错误，应适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》作出受理决定。
被告市人社局辩称:被告作出的松人社工伤不受字2017第1号《工伤认定申请不予受理决定书》合理合法，于法有据。其一、《工伤保险条例》第十七条第二款规定，职工发生事故伤害后，“用人单位未按前款（第十七条第一款）规定提出工伤认定申请的，工伤职工……可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。其二、《工伤认定办法》第四条规定：“职工发生事故伤害……所在单位应当……向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。其三、《湖北省工伤保险实施办法》第十五条规定：“职工工伤发生地与用人单位注册地、生产经营地不在同一统筹地区的，用人单位、工伤职工或者近亲属、工会组织应当向参保所在地社会保险行政部门提出工伤认定申请；用人单位未参加工伤保险的，应当向单位注册地社会保险行政部门提出工伤认定申请”。
上述行政法规、行政规章都明确规定了受理工伤认定申请的机构，是用人单位所在地统筹地区（或参保所在地或单位注册地）社会保险行政部门。结合本案并根据目前我国社会保险尚未实现全国统筹的实际情况来看，原告受聘的四川省岳池送变电工程公司单位所在地为四川省岳池县，与湖北省松滋市不属于同一社保统筹地区；原告所在的用人单位注册地为四川省岳池县，该单位既未在该地区参保，也未在湖北省松滋市参保。显然，案涉工伤认定申请的受理机构，应当是四川省岳池县社会保险行政部门。
至于原告诉状所述应适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》的问题，被告认为，这关涉本案的法律适用，有必要加以分析说明。从立法体系看，《工伤保险条例》是国务院的行政法规；《工伤认定办法》是部门规章；《湖北省工伤保险实施办法》是地方政府规章，在针对待决事项进行法律适用时，其效力显然优于一般规范性文件。而《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》属于政府部门的规范性文件范畴，即便其在某些规定上与前者不一致甚或冲突时，也不能优于前者的适用。所以说，被告在本案中适用前者对原告提出的工伤认定申请，作出不予受理的决定是完全正确的。
综上所述，被告作出的松人社工伤不受字〔2017〕第1号工伤认定申请不予受理决定书，认定事实清楚，适用法律法规正确，实施过程中完全符合法定程序。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告提交的证据有:证据一、工伤认定申请表。证明原告向被告提交申请工伤认定的事实。
证据二、松滋市申报工伤不予受理决定审批表。证明被告作出决定经过了审批程序。
证据三、工伤认定申请不予受理决定书。证明被告依法作出不予受理的决定。
证据四、送达回证。证明决定书已经送达给原告。
证据五、未参保证明。
证据六、工伤认定申请书。
证据七、申请人相关证书。
证据八、诊断证明书。
证据九、出院记录。
证据十、出院诊断证明。
证据十一、彭信贵证明。
证据十二、李强证明。
证据十三、周绍军证明。
证据十四、企业信息信用公示报告。
证据五至证据十四证明原告在申请工伤认定时提交的相关材料。
证据十五、工伤保险条例。
证据十六、湖北省工伤保险实施办法。
证据十五、十六证明被告作出决定的法律依据。
经庭审质证，原被告双方对彼此提交的证据的真实性及关联性并无异议，但都认为对方证据的证明目的和适用法律错误。本院对其双方无异议的证据予以采信，对本案关于适用法律规范的问题，将在本判决后文中予以论证。
经审理查明:原告孙某某于2016年2月26日被四川省岳池送变电工程公司招录为员工，同年4月21日下午在其承建的松滋市八宝镇农网改造工程工地工作时，因拆除旧线路时电杆突然断裂，致使原告受伤。原告于2017年11月15日向被告提出工伤认定申请，被告于2017年11月29日作出松人社工伤不受字2017第1号《工伤认定申请不予受理决定书》。原告收到该决定书后不服，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。

本院认为:原告孙某某受骋于四川省岳池送变电公司，在该公司承建的松滋市八宝镇农网改造工程工地施工时，身体受到伤害。原告身体受到伤害后，根据《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见二》[即人社部发201629号文件]第七条第三款之规定，向企业生产经营地所在社会保险行政部门即被告市人社局申请工伤认定，被告市人社局应予受理。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，人社部发[2016]29号文件是被告的部门最高行政主管机关为实施法律、法规和执行政策，针对工伤认定相关事项在法定权限内对具体应用法律、法规或规章作出的最新的具体应用解释，其解释合法、有效并合理、适当，被告必须遵照执行。故，被告市人社局对原告孙某某的工伤认定申请不予受理之理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条、《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见二》第七条第二款之规定，判决如下:

撤销被告松滋市人力资源和社会保障局松人社工伤不受字2017第1号《工伤认定申请不予受理决定书》，并责令被告在法定期限内，依法重新作出是否受理原告孙某某工伤认定申请的决定。
案件受理费50元，由被告松滋市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。

审判长 陈能元
审判员 吴华
人民陪审员 赵吉新

书记员： 文波