格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局其他行政行为一审行政判决书

青海省格尔木市人民法院

行政判决书

（2018）青2801行初124号

公益诉讼起诉人青海省格尔木市人民检察院。

被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局，住所地青海省海西蒙古族藏族自治州格尔木市团结湖路6号，统一社会信用代码×××。

代表人：马国成，局长。

委托代理人郭鹏、刘瑞英，青海盐湖律师事务所律师。

公益诉讼起诉人青海省格尔木市人民检察院因认为被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局不履行法定职责一案，于2018年6月15日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于2017年6月20日向被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人青海省格尔木市人民检察院指派检察员陈永洁、周晋，被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局负责人马国成及委托代理人郭鹏、刘瑞英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

公益诉讼起诉人青海省格尔木市人民检察院向本院提出诉讼请求：1.确认格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局不依法履行收缴格尔木昆成矿业开发有限责任公司国有建设用地土地出让金行为违法；2.判令格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局履行行政监管职责，依法督促格尔木昆成矿业开发有限责任公司缴纳土地出让金280000元及滞纳金（按合同约定计算至实际履行之日），或按照法律规定，收回国有建设用地使用权。庭审过程中，公益诉讼人将诉讼请求变更为：1.确认格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局不依法履行收缴格尔木昆成矿业开发有限责任公司国有建设用地土地出让金行为违法；2.判令格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局履行行政监管职责，依法督促格尔木昆成矿业开发有限责任公司延迟缴纳土地出让金产生滞纳金735995.23元。事实和理由：公益诉讼起诉人在履行职责中发现，格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局存在不依法履行职责的行为，导致国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼起诉人经审查查明：2013年12月，格尔木昆成矿业开发有限责任公司通过竞拍取得了编号2013GKGG-24号地块的国有土地使用权。12月30日，被告与青海昆成矿业开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于格尔木昆仑经济开发区109国道旁33123.88平方米国有土地，以成交单价每平方米25.2元，总价834722元出让于青海昆成矿业开发有限公司。合同还约定，受让人应在合同签订之日起60日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款至开发区国土分局。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2013年11月21日，青海昆成矿业开发有限公司向开发区国土资源分局缴纳土地竞买保证金350000元。合同签订后，青海昆成矿业开发有限公司并未依照合同约定向开发区国土资源分局支付剩余的484722元国有建设用地使用权出让价款，开发区国土资源分局也未采取有效措施督促该公司缴纳土地出让金及滞纳金，或按照法律规定收回国有建设用地使用权。为督促格尔木市国土资源局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护国有土地使用权出让收入，维护国家利益和社会公共利益的目的。2017年11月8日，公益诉讼起诉人依法向开发区国土资源分局发出检察建议，建议该局督促青海昆成矿业开发有限公司按照合同约定缴纳土地出让金484722元及滞纳金。2017年11月30日，青海昆成矿业开发有限公司作出承诺，将于2017年12月25日前缴款200000元，剩余284722元于2018年4月全部缴清。2018年2月22日，青海昆成矿业开发有限公司缴纳土地出让金204722元剩，直至2018年6月11日才将土地出让金付清，但逾期缴纳土地出让金产生的滞纳金至今未缴纳。公益诉讼起诉人认为，开发区国土资源分局作为本行政区域内国有土地使用权的监管机关，负有督促国有土地使用权受让人青海昆成矿业开发有限公司严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入足额缴入地方国库的监管职责。对青海昆成矿业开发有限公司不按出让合同约定及时足额缴纳土地使用权出让金的，应当按日加收违约金额1‰的违约金；或按照法律规定，收回国有建设用地使用权。公益诉讼起诉人向该局发出检察建议直至其回复期满，该局仍未采取有效措施，正确履行监管职责。为督促行政机关依法履行职责，避免国有土地使用权出让收入流失，保护国家利益和社会公共利益。特向你院提起诉讼，请依法裁判。

公益诉讼起诉人青海省格尔木市人民检察院向本院提交以下证据、依据：

1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；

2、《关于对格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局不依法履行职责拟提起行政公益诉讼案的请示》及海西州人民检察院、青海省人民检察院及最高人民检察院批复；

3、2015年8月，格尔木市检察院与格尔木市国土资源部门等七个单位联合会签了《关于联合开展国有资产清缴专项工作的实施意见》；

4、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条；

5、《检察建议书》、送达回证及被告复函。

第1号至第5号证据、依据欲证明：格尔木市人民检察院作为公益诉讼起诉人已依法履行公益诉讼诉前程序、线索来源合法。提起诉讼合法有据。

6、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款；

7、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条；

8、《财政部、国土资源部关于进一步强化土地出让收支管理的通知》第一条；

9、格尔木市机构编制委员会《关于格尔木昆仑经济开发区国土资源管理分局更名的批复》关于主要职责第四项；

10、被告的统一社会信用代码证书。

第6号至第10号证据、依据欲证明：从地方批复到国家条例、法律都规定了被告具有收缴国有土地使用权出让金、滞纳金及履行监管职责的法定义务。

11、2013年12月10日，被告与青海昆成矿业开发有限公司签订的《挂牌出让成交确认书》；

12、2013年12月30日，被告与青海昆成矿业开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》；

13、2013年11月21日，青海昆成矿业开发有限公司缴纳土地竞买保证金35万元的缴款票据（No：000565973）；

14、格尔木市人民检察院于2017年10月12日立案的《立案决定书》；

15、2017年10月19日，被告下发的催缴通知；

16、2017年11月8日，格尔木市人民检察院向被告发出《检察建议》，2017年12月12日，被告出具的复函；

17、2017年11月30日，格尔木昆成矿业开发责任有限公司出具《还款承诺书》；

18、2018年2月22日，青海昆成矿业开发有限公司缴纳土地出让金欠款204722元的缴款票据（No：00280857）；

19、2018年4月16日，被告下发催缴通知；

20、2018年5月28日，公益诉讼起诉人依法提起行政公益诉讼的《公益诉讼起诉书》；

21、2018年6月11日，青海昆成矿业开发有限公司缴纳剩余土地出让金28万元的缴款票据（No：00280865）；

22、《国有土地使用权出让收支管理办法》第九条；

23、《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》第二条第（四）项；

24、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条。

第11号至第24号证据、依据欲证明：被告在长达4年3个月零13天之久的时间里，未依法充分有效履行土地使用权出让金催缴职责。

25、《国有建设用地使用权出让合同》约定：青海昆成矿业开发有限公司应按时支付土地出让价款。不能按时支付的...每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。延期付款超过60日，出让人有权解除合同，并可请求受让人赔偿损失。受让人无权要求返还定金；

26、《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条；

27、北京中金华会计事务所有限公司中金华审字〔2018〕第305号《鉴定报告》及资质证明。

第25号至第27号证据、依据欲证明：被告在青海昆成矿业开发有限公司迟缴出让金的情况下，未行使收缴滞纳金的权利，致使应收缴的滞纳金735995.23元未收缴到位。

28、《国有建设用地使用权出让合同》约定：2014年2月20日之前开工，在2015年2月20日之前竣工。...若造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权；

29、格尔木市人民检察院干警拍摄涉案宗地未开发利用，长期处于闲置状态的现场照片；

30、《闲置土地处置办法》第十四条。

第28号至第30号证据、依据欲证明：该宗土地长期闲置，被告未按照土地出让价款的百分之二十征缴土地闲置费166944.4元。未履行无偿收回国有建设用地使用权职责，被告依法负有实现国有土地出让收益的职责，与青海昆成矿业开发有限公司签订出让合同后，未及时追缴土地出让金，未追缴滞纳金，未对闲置土地作出处理。属于未依法充分有效履行职责。

被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局辩称，被告感谢公益诉讼起诉人对被告履行职务提出的检察建议和起诉书中的部分意见，我们将积极改善工作，依法履行职务，但对本案而言，却有不同意见。被告认为公益诉讼起诉人格检行公诉〔2018〕2号行政公益起诉书中的两项诉讼请求均不能成立，请求法院依法驳回其诉讼请求，具体理由如下：一、被告已经依法追回格尔木昆成矿业开发有限责任公司拖欠的土地出让金280000元，违约金部分也正在催缴，并不存在违法行为。2013年10月29日，被告经过格尔木市人民政府同意并经过法定的程序挂牌，由青海昆成矿业开发有限公司竞得编号为2013GKGG-24号地块的国有土地使用权并发出成交确认书，双方于2018年12月30日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定土地出让金为每平方米25.20元，出让面积为3.312388公顷，土地出让金共计834722元。合同约定青海昆成矿业开发有限公司在合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。合同约定青海昆成矿业开发有限公司不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向被告缴纳违约金。合同约定如发生争议提交格尔木市仲裁委员会仲裁。合同同时约定了其它权利义务。合同签订后，被告按约交付土地。青海昆成矿业开发有限公司仅于2013年11月21日支付保证金35万元，被告多次以下发通知、电话、口头等方式进行了催款。但由于该公司投入了大量资金用于矿山建设、改造研发、工艺优化，前期投入高产低出，加之国家宏观调控、供给侧改革对行业的影响铁矿价格严重低迷，处于底端初级产品的铁粉生产企业经营困难资金短缺，影响到各项生产手续的完善等原因，而申请延期缴纳，对此被告也同意其承诺时间内缴纳。土地出让合同是民事合同，一方确有困难，给予合理期限并由其承诺相应违约责任是民事合同当事人合理行使权利的一种方式，不存在违法性。2018年2月22日青海昆成矿业开发有限公司向被告支付土地出让金204722元，2018年6月11日青海昆成矿业开发有限公司支付土地出让金28万元，至此土地出让金本金均已结清。违约金部分也正在催缴。二、2018年6月13日被告在催缴违约金没有效果的情况下，已正式向西宁仲裁委员会申请裁决支付拖欠违约金725611.35元，依法保障国家公益不收损失。综上所述，被告已经依法追回青海昆成矿业开发有限公司拖欠的土地出让金280000元，违约金部分也正在催缴，并不存在违法行为且2018年6月13日被告在催缴违约金没有效果的情况下，已正式向西宁仲裁委员会申请裁决支付拖欠的违约金，依法保障国家公益不受损失。

被告格尔木市国土资源局向本院提交以下证据、依据：

1、2013年10月29日，格尔木市人民政府格政〔2013〕175号《关于同意挂牌出让国有土地使用权的批复》；

2、2013年12月10日，《挂牌出让成交确认书》；

3、2013年12月30日，《国有建设用地使用权出让合同》。

第1号至第3号证据、依据欲证明：2013年10月29日，被告经过格尔木市人民政府同意并经过法定的程序挂牌，由青海昆成矿业开发有限公司竞得编号为2013GKGG-24号地块的国有土地使用权并发出成交确认书。后双方于2013年12月30日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定土地出让金为每平方米25.20元，出让面积为3.312388公顷，土地出让金共计834722元。合同约定青海昆成矿业开发有限公司在合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。合同约定青海昆成矿业开发有限公司不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向被告缴纳违约金。合同约定如发生争议提交格尔木市仲裁委员会仲裁，合同同时约定了其它权利义务。

4、2013年11月21日青海省行政事业单位资金往来结算票据、2018年2月22日青海省行政事业单位资金往来结算票据、2018年6月11日青海省行政事业单位资金往来结算票据；

5、2017年10月19日被告下发的催款通知，2018年4月16日被告下发的催款通知；

6、2017年11月30日，格尔木昆成矿业开发有限责任公司还款承诺书。

第4号至第6号证据欲证明：合同签订后，被告按约交付土地。青海昆成矿业开发有限公司仅于2013年11月21日支付保证金35万元，被告多次以下发通知、电话、口头等方式进行了催款。但由于该公司投入了大量资金用于矿山建设、改造研发、工艺优化，前期投入高产低出，加之国家宏观调控、供给侧改革对行业的影响铁矿价格严重低迷，处于底端初级产品的铁粉生产企业经营困难资金短缺，影响到各项生产手续的完善等原因，而申请延期缴纳，对此被告也同意其承诺时间内缴纳。土地出让合同是民事合同，一方确有困难，给予合理期限并由其承诺相应违约责任是民事合同当事人合理行使权利的一种方式，不存在违法性。2018年2月22日青海昆成矿业开发有限公司向被告支付土地出让金204722元，2018年6月11日青海昆成矿业开发有限公司支付土地出让金28万元，至此土地出让金本金均已结清。滞纳金部分也正在催缴。

7、2018年6月，被告向西宁市仲裁委员会格尔木办事处递交的仲裁申请书，附利息及违约金计算清单；

8、2018年6月13日，西宁市仲裁委员会格尔木办事处（2018）宁仲格受字10号受理案件通知书。

第7号、第8号证据欲证明：2018年6月13日被告在催缴滞纳金没有效果的情况下，已正式向西宁仲裁委员会申请裁决支付拖欠违约金725611.35元，依法保障国家公益不受损失。

9、2008年9月8日，格尔木市机构编制委员会文件格机编发〔2008〕26号《关于格尔木昆仑经济开发区国土资源管理分局更名的批复》；

10、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条。

第9号、第10号证据、依据欲证明：被告作为格尔木市开发区的土地管理部门，对该辖区挂牌出让的国有土地负有监管职责。

经庭审质证，原告、被告提交的证据、依据质证意见如下：

被告对原告提交的1号至10号证据的真实性、合法性、关联性及证明方向无异议；对11号至24号证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明方向有异议，该证据恰好可以证明被告已经履行了催缴义务，只是追缴效果不明显，没有及时采取诉讼或仲裁的手段；对25号至27号证据的真实性、合法性、关联性及证明方向无异议；对28号至30号证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明方向有异议，该证据与本案诉讼请求没有关联。

公益诉讼人对被告提交的1号至3号证据的真实性、合法性、关联性及证明方向无异议；对4号至8号证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明方向有异议，被告无证据证明其多次通过电话、口头的方式进行催缴，对青海昆成矿业开发有限公司的延期还款理由没有进行核查，《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议而非民事合同，且被告申请仲裁的时间在提起公益诉讼之后，说明被告存在履职的可能性；对9号、10号证据、依据的真实性、合法性、关联性及证明问题无异议。

本院对上述证据、依据认证如下：

原告提交的1号至30号证据、依据及被告提交的1号至10号证据、依据具备证据的真实性、合法性，且与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。

本院经审理认定事实如下：2013年12月10日，青海昆成矿业开发有限公司在公开挂牌中取得宗地编号为2013GKGG-24号国有土地使用权，同日，与被告签订《挂牌出让成交确认书》。2013年12月30日，被告与青海昆成矿业开发有限公司签订的6328012013KCH-24号《国有建设用地使用权出让合同》显示：土地坐落于格尔木市昆仑经济开发区109国道，宗地编号为2013GKGG-24号，宗地面积为33123.88平方米，宗地用途为工业用地，出让年限为50年，出让价款为834722元。同时约定：青海昆成矿业开发有限公司于合同签订之日起60日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款；受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。

2013年11月21日，青海昆成矿业开发有限公司交纳土地竞买保证金35万元。2017年10月19日，被告向青海昆成矿业开发有限公司发出催交通知，限期于2017年11月6日前足额交纳土地出让价款。2017年11月8日，公益诉讼人向被告发出格检行公建〔2017〕4号《检察建议书》，建议：被告督促青海昆成矿业开发有限公司按照《国有建设用地使用权出让合同》缴纳尚欠土地出让金48.4722万元及违约金，防止国家利益遭受损害。要求被告在收到检察建议书后30日依法办理，并将办理情况及时书面回复公益诉讼起诉人。2017年11月10日被告签收该建议书。2017年11月30日，青海昆成矿业开发有限公司向被告递交《还款承诺书》，承诺2017年12月25日前交款20万元；余款于2018年4月底前力争全部交清。2017年12月12日，被告将此情况回复公益诉讼人。2018年2月22日，青海昆成矿业开发有限公司缴纳土地出让金20.4722万元。2018年4月16日，被告再次向青海昆成矿业开发有限公司下发《通知》，要求青海昆成矿业开发有限公司于2018年4月30日前缴纳土地出让款。2018年6月11日，青海昆成矿业开发有限公司缴纳土地出让金28万元。西宁市仲裁委员会于2018年6月13日受理被告要求青海昆成矿业开发有限公司支付2014年2月30日起至2018年6月11日止的违约金725611.35元的仲裁申请。2018年6月15日，公益诉讼人向我院提起行政公益诉讼。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定："县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。"《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定："县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。"《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款规定："市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。"依据上述规定，被告作为本辖区国土资源行政主管部门，负有本辖区内组织实施土地使用权出让、土地出让金征收等法定职责。2013年12月30日，被告与青海昆成矿业开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定：青海昆成矿业开发有限公司于本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。但青海昆成矿业开发有限公司未按约定履行交纳土地出让金的义务，被告作为本辖区国土资源行政主管部门，理应履行其收缴土地出让金的职责，但直至2017年11月8日，公益诉讼起诉人向被告提出检察建议书时止，青海昆成矿业开发有限公司仍未交清土地出让金。虽然青海昆成矿业开发有限公司于2018年6月11日付清涉案土地出让金，但被告拖延履行其法定职责的事实清楚，证据充分，本院予以确认，故公益诉讼起诉人请求确认被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局不依法履行收缴青海昆成矿业开发有限公司国有建设用地土地出让金行为违法的理由成立，本院予以支持。关于公益诉讼起诉人要求被告履行行政监管职责，依法督促青海昆成矿业开发有限公司缴纳欠缴土地出让金的滞纳金735995.23元的诉讼请求，根据被告与青海昆成矿业开发有限公司于2013年12月30日签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，若不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。虽然被告已就青海昆成矿业开发有限公司应交纳的违约金向西宁市仲裁委员会申请仲裁，且已受理，但相关费用至今未缴纳，致使国有资产流失的状态持续存续，故被告应继续履行向青海昆成矿业开发有限公司收缴滞纳金的法定职责。被告以其已履行其职责为由，要求驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条，《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第五十四条第一款、第七十二条、第七十四条第二款第（二）项及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，判决如下：

一、确认被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局不依法履行收缴青海昆成矿业开发有限公司国有建设用地土地出让金行为违法；

二、被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局于本判决生效之日起继续履行向青海昆成矿业开发有限公司收缴滞纳金的法定职责。

案件受理费50元，由被告格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局负担。于本判决生效之日起七日内向本院交纳。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。

审判长   商惜华

审判员   季海青

审判员   冯珍珍

 

二〇一八年七月二十日

书记员   张　婧