覃某某与宜昌市猇亭区国土资源局行政征收二审行政判决书

上诉人（原审原告）覃某某，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，住宜昌市猇亭区。
委托代理人陈慧玲（覃某某之妻），住宜昌市猇亭区。特别授权。
上诉人（原审被告）宜昌市猇亭区国土资源局。住所地：宜昌市猇亭区正大路46号。统一社会信用代码12420505011100234K。
法定代表人田波，局长。
委托代理人陈继清，湖北德胜律师事务所律师。特别授权。

上诉人覃某某与上诉人宜昌市猇亭区国土资源局（以下简称猇亭区国土局）因土地行政征收及行政赔偿一案，均不服宜昌市点军区人民法院（2016）鄂0504行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年11月29日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，2014年初，宜昌市猇亭区人民政府拟征收猇亭区虎牙社区居民委员会（以下简称虎牙居委会）所属的0.7284公顷国有农用地转为建设用地，原告覃某某的两块责任田在上述征收范围内。被告制作并张贴公示《征前告知书》及《听证告知书》，2014年10月31日，被告与虎牙居委会签订《土地补偿协议书》，对征地的相关补偿及人员安置问题进行了约定，并约定该协议自有权一级人民政府批准之日起生效。2014年11月17日，猇亭区人民政府经宜昌市相关部门向湖北省人民政府上报了《关于报批2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的请示》。同年12月31日，湖北省人民政府作出鄂政土批[2014]3047号《关于宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的批复》，同意猇亭区人民政府呈报的《农用地转用方案》和《使用国有土地方案》，同意将虎牙居委会国有农用地0.7118公顷（无耕地）转为建设用地；另使用国有建设用地0.0166公顷，共计0.7284公顷，土地用途为工业用地。2015年1月8日，猇亭区人民政府公布了《征用土地方案公告》。次日，被告公布了《征地补偿安置方案公告》，上述两公告均在虎牙居委会公告栏内张贴。2015年1月12日，被告与虎牙居委会再次签订《土地补偿协议书》。后虎牙居委会根据原告覃某某的《征地登记表》计算相关补偿费用共计7.460499万元。由于原告对补偿标准有争议，虎牙居委会与原告多次协商未达成一致意见，后虎牙居委会以覃某某的名义在银行开具账户，在原补偿费的基础上，实际多存入2.541489万元（共计10.001988万元）。由于覃某某对此补偿标准不服，一直未予领取。
2015年5月5日，原告起诉宜昌市猇亭区人民政府，要求法院判决确认宜昌市猇亭区人民政府的土地征收行为违法，要求对土地恢复原状，交由其恢复生产，并由宜昌市猇亭区人民政府赔偿其损失，同时要求法院对宜猇府发[2014]5号文的合法性进行审查。该案经宜昌市中级人民法院(2015)鄂宜昌中行初字第2号及湖北省高级人民法院（2016）鄂行终13号两审终审，确认宜昌市猇亭区人民政府土地征收行为合法，驳回了原告覃某某的诉讼请求。
原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告在“中石油特种车维保中心”项目征地上程序违法。2、确认被告任由施工单位毁地毁灭苗圃，纵容未批先占，行政不作为。3、确认原告《农村土地承包经营权证》的有效期，依法维护原告土地使用权益。4、请求法院依法通知涉案土地其他利害关系人参加诉讼，印证毁地过程，见证原告苗圃具体情况。5、基于毁地事实已经发生，请求判令被告以征地补偿相当的费用对原告进行行政赔偿。包含但不限于苗木及地上构筑物补偿606250元，土地补偿费80041.5元，养老金补偿144144元，土地使用权益补偿200480元，征地安置补助费97828.5元，合计1128717.5元。
原判认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”。因此，本案所争议土地的征地主管部门实际上是宜昌市猇亭区人民政府，而非本案被告。而对于原告被征土地究竟系园地还是基本农田、宜昌市猇亭区人民政府对该宗土地实施征收的行为是否合法的问题，已经有生效的裁判文书对此作出判决，不属于本案所要审查的内容。
二、关于原告要求确认其《农村土地承包经营权证》有效期的问题。因原告所承包经营的土地已被实际征收，原告的土地承包经营权也已经随即终止，因此并不存在原告所谓的“一物两权”的问题。
三、关于被告是否存在对施工单位任意毁地的行为行政不作为的问题。根据湖北省人民政府鄂政土批[2014]3047号批复，对争议土地的批准日期是2014年12月31日，而从原告提交的宜昌市公安局猇亭区分局古老背派出所的接处警工作登记表以及2014年10月17日虎牙社区居委会发出的要求农户尽快清除土地上的青苗和附着物的公告来看，长丰石油科技有限公司的施工人员在此批复日期前就已经进场施工，被告在庭审中也认可在2014年10月左右确实有人对该土地有过一些平场行为。虽然猇亭区人民政府对该块土地的征收行为已经生效裁判文书确认合法，但在省级人民政府作出批准之前，除土地经营权人外他人是不能对该土地进行施工的，被告作为当地的土地行政管理部门，对土地的使用负有监管职责，在明知该土地的征收手续尚不完备的情况下，无视他人违法利用土地，未履行自己的行政监管职责，确实存在行政不作为。
四、关于原告要求被告对其进行行政赔偿的问题。虽然原审法院确认被告在本案争议的土地中未履行监管职责，存在行政不作为的情况，但考虑到在该批次土地的批准手续下达后，被告已经按照当地征收土地的标准对原告进行了补偿，未对原告造成实际经济损失，故对原告要求行政赔偿的诉讼请求，不予支持。原告主张其土地面积计算有误，有一块桂花树田被漏登，导致其苗圃里的经济林木未得到补偿而要求赔偿的请求，因原告未能提供相应的证据，故原审法院对该请求不予支持。
综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告猇亭区国土局在猇亭2014年度第7批次建设用地征地中未履行法定职责的行为违法。二、驳回原告覃某某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告猇亭区国土局负担。
覃某某的上诉理由主要为：1、一审法院对本案主要事实的审查存在遗漏，对猇亭区国土局在实施土地征收过程中，存在未批先征、未批先占、瞒报耕地骗批、少批多占等行政违法行为，未依法给予确切裁判。2、根据一审中猇亭区国土局提交的证据，证实涉案地块中有“菜地”，“菜地”在国土资源部GB/T21010-2007《土地利用现状分类表》中即为耕地。因此，应确认“无耕地”违法骗批的事实。3、一审法院认定《农村土地承包经营权证》的有效期随土地征收而终止，属于适用法律错误。4、猇亭区国土局未依法对提前一年将收回土地使用权进行公告，对上诉人要求猇亭区国土局提前收回土地使用权进行补偿的诉请遗漏，依法应当进行审理。5、对于上诉人覃某某请求法院依法通知该征地案中其他23个被征地户及毁地施工者等利害关系人参加诉讼，印证占地毁地过程，见证上诉人苗圃毁前毁后具体情况的诉讼请求，一审法院没有给予回应，属于遗漏诉讼请求，也没有依照相关法律规定说明未能调取的原因，属于违反法律规定的诉讼程序，二审应当对其进行审理。6、一审法院对上诉人覃某某要求行政赔偿的诉讼请求不予支持，属于认定事实不清。涉案征地行为对上诉人造成的经济损失没有完全依法补偿，不能确认未造成实际经济损失。第一，未按照法律规定的标准对青苗、地上附着物进行补偿；第二，未对收回国有土地使用权给予合适的经济补偿；第三，未对“被征地农业人口补偿和被征地农民参加基本养老保险的一次性养老保险补偿事项”进行补偿；第四，未补偿上诉人土地补偿费。7、一审法院在征地面积、青苗作物类型和补偿费用计算的事实认定上模糊不清。8、关于猇亭区政府对该宗土地实施征收行为是否合法已由两审终审判决的问题。上述判决书对猇亭区国土局未批先征、未批先占、瞒报耕地骗批、少批多占等行政违法行为没有进行严谨的裁判，也没有确认这些事实。以“合法”判决结果认为征地流程全程“合法”，显然没有依据。并且，法律规定法院审理行政案件，不受当事人诉讼请求范围的限制，只要涉及被诉具体行政行为合法性、关联性、真实性的相关问题，都应在审查之列。9、一审认为猇亭区国土局对相关单位在“第7批次建设用地”批复前实施的取土平场毁苗行为是“未履行行政监管职责”，属于定性不准确。10、关于征地补偿已经完毕的认定，证据不足，适用法规有误。因此，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审全部诉请。
猇亭区国土局的上诉理由主要为：1、本批次征收农用地0.7118公顷均为园地，园地虽属于农用地，但依法属于林地范畴。本案农用地在被批准征收之前，遇有毁坏林木、非法占用林地之情形，予以制止和处罚也非猇亭区国土局法定职责。2、从一审覃某某提交的证据来看，长丰石油科技有限公司因有用地意向而毁坏覃某某林木并与之发生争执，发生在2014年12月19日，覃某某向古老背派出所反映情况，虎牙社区村干部出面调停后，长丰石油科技有限公司即停止了施工行为，所以长丰石油科技有限公司的不合法行为并非没有得到制止。12天后即2014年12月31日，湖北省人民政府批准了本案土地的征收，再对长丰石油科技有限公司追责要求其恢复土地原状已无实际意义。故请求撤销原审判项第一项，改判驳回上诉人覃某某的诉讼请求；一、二审诉讼费由上诉人覃某某负担。
覃某某针对猇亭区国土局的上诉意见辩称的主要理由为：1、猇亭区国土局认为征收农用地0.7118公顷均为“园地”，上诉人认为猇亭区国土局提交的用以证明此项结论的证据的真实性不足，关联性有异议。2、猇亭区国土局认为“园地虽属农用地，但依法属于林地范畴”，不符合国土资源部《土地分类体系说明》中的相关规定。3、猇亭区国土局认为“本案农用地在被批准征收之前，遇有毁坏林木、非法占用了林地之情形，予以制止和处罚也非猇亭区国土局法定职责”，与猇亭区国土局法定的业务范围不符。4、猇亭区国土局上诉状中事实与理由部分的第二项中所述与事实不符。5、猇亭区国土局认为“12天后，即2014年12月31日，湖北省人民政府批准了本案土地的征收，再对长丰石油科技有限公司追责要求其恢复土地原状已无实际意义”。这一上诉理由不能成立，猇亭区国土局对上述行为不予制止属于典型的不履行法定职责的行为。
猇亭区国土局针对覃某某的上诉意见辩称的主要理由为：一审判决中已经详细阐述了覃某某的诉请及驳回诉讼请求的理由。请求二审法院驳回覃某某的上诉。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。二审审理期间，覃某某向本院提交了两份新证据材料：证据一，2014年12月19日毁后地边上部分照片，证明占地不止0.7118公顷。证据二，用地范围略图，证明猇亭区国土局毁地面积大于批复面积。猇亭区国土局对上述两份证据的真实性、关联性不认可。同时，上诉人覃某某向本院提交了两份《调取证据申请书》，请求调取“中石油长丰科技”项目的23份《征地登记表》和宜昌市土地勘测规划院确定“宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地”为“农用地-园地-果园”的规范性文件的法规依据和事实依据；请求胡学明以及签订《土地补偿协议书》的当事人、《土地勘测定界技术报告书》的项目负责人张梦娟出庭接受询问。本院认为，上诉人覃某某二审期间向本院提交的两份新证据，对于其真实性、关联性均不予认可，不作为认定案件事实的依据。对于其提交的两份《调取证据申请书》，本院认为，覃某某要求调取证据用以证明的事实已在前述生效法律文书中作出认定，无需调取证据并通知证人出庭证明已被认定的案件事实，因此不符合调取证据的条件，不准予调取。
另查明，猇亭区人民政府拟征收猇亭区虎牙居委会所属的0.7284公顷国有农用地转为建设用地，用以建设“中石油特种车维保中心”项目，该地块已经湖北省人民政府《关于宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的批复》批准。现因项目报批问题，上述地块还未交与“中石油特种车维保中心”项目使用。

本院认为，上诉人覃某某向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求有五个，归纳整理为四个，现分别阐述如下：
一、确认猇亭区国土局在“中石油特种车维保中心”项目征地上程序违法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。涉案土地的征地主体应是宜昌市猇亭区人民政府，而非猇亭区国土局。同时，根据本案认定的事实，2015年5月5日，覃某某起诉宜昌市猇亭区人民政府，要求法院判决确认宜昌市猇亭区人民政府的土地征收行为违法，要求对土地恢复原状，交由其恢复生产，由宜昌市猇亭区人民政府赔偿其损失，并要求法院对宜猇府发[2014]5号文的合法性进行审查。该案经宜昌市中级人民法院(2015)鄂宜昌中行初字第2号、湖北省高级人民法院（2016）鄂行终13号两审终审，已确认宜昌市猇亭区人民政府土地征收行为合法，驳回了覃某某的诉讼请求。猇亭区国土局作为当地的土地行政管理部门，在征地过程中应当履行一定的法定职责，上述案件中，在审查征地程序合法性的过程中，也对猇亭区国土局在征地程序中的履职行为进行了审查，并确认了其履职程序的合法性。本案中上诉人覃某某的该项诉请与上述生效法律文书中认定的事实和结论相悖，本院不予支持。
二、确认猇亭区国土局任由施工单位毁地毁灭苗圃，纵容未批先占，行政不作为。
2014年12月31日，湖北省人民政府作出鄂政土批[2014]3047号《关于宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的批复》。根据前述生效法律文书认定的事实，2014年12月19日，覃某某与长丰石油科技有限公司的施工人员发生了纠纷。本案中，上诉人覃某某提交的虎牙居委会于2014年10月17日发出的要求农户尽快清除土地上的青苗和附着物的公告及一审庭审中猇亭区国土局认可在2014年10月左右确实有人对该土地有过一些平场行为来看，长丰石油科技有限公司的施工人员在批复日期前就已经进场施工。作为土地行政管理部门，猇亭区国土局对当地的土地使用负有监管职责。明知涉案土地征收手续尚不完备，任由施工单位清地平场，未履行行政监管职责，存在行政不作为。上诉人猇亭区国土局的上诉理由与其法定职责不符，本院不予支持。
三、确认上诉人覃某某《农村土地承包经营权证》的有效期，依法维护其土地使用权益。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》的相关规定，覃某某对其《农村土地承包经营权证》中载明的地块依法拥有土地承包经营权，享有占有、使用和收益等权利。《中华人民共和国物权法》第三编第十一章规定，土地承包经营权属于用益物权。覃某某如对《农村土地承包经营权证》的有效期限、权属等有异议，应属于物权确认纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。并且，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。覃某某的《农村土地承包经营权证》中载明的地块在涉案征收土地范围内，2015年1月8日，猇亭区人民政府公布了《征用土地方案公告》并在虎牙居委会公告栏内予以张贴，覃某某对其《农村土地承包经营权证》中载明地块所拥有的承包经营权应同时消灭。
四、关于覃某某要求猇亭区国土局对其进行行政赔偿的问题。
在前述分析论证中，本院已确认猇亭区国土局在涉案土地征收过程中存在未履行监管职责，行政不作为的情况，但考虑到涉案土地的相关批准手续已经作出，覃某某被征的承包地已经按照相关标准予以补偿，且其未提交证据证明对其造成实际经济损失，故对覃某某要求行政赔偿的诉讼请求，本院不予支持。并且，本案不适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》中的有关规定。如果覃某某对征地补偿标准有异议，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。因此，覃某某可依法申请协调、裁决。关于覃某某主张其土地面积计算有误，有一块桂花树田被漏登，导致其苗圃里的经济林木未得到补偿而要求赔偿的请求，在前述生效法律文书中亦已作出认定，本案不再赘述。
对于覃某某请求法院通知其他23名利害关系人参与诉讼的问题。本院在二审中已向其释明，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，涉案利害关系人可以作为第三人向法院申请参加诉讼，或者由法院通知其参加诉讼。本案中，上诉人覃某某要求法院通知利害关系人参加诉讼不符合法律规定的情形。
综上，猇亭区国土局在涉案土地征收过程中存在未履行监管职责，行政不作为的情况。二上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决结论正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉人覃某某、宜昌市猇亭区国土资源局的上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人覃某某、宜昌市猇亭区国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。

审判长　　闵珍斌 审判员　　甘　杨 审判员　　曹　斌

书记员：陈悦