闫某某与沧州渤海新区管理委员会、沧州市人民政府乡政府一审行政判决书

原告闫某某，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，，住所地沧州渤海新区。
委托代理人陈富德、乔辉，均系河北经航律师事务所律师。
被告沧州渤海新区管理委员会。
法定代表人张国栋，主任。
委托代理人王美娟，综合治理办公室科员。
委托代理人崔亚明，河北东方伟业律师事务所律师。
被告沧州市人民政府，住所地沧州市解放西路。
法定代表人梅世彤，市长。
委托代理人左东霞，法制办公室工作人员。
被告沧州渤海新区新村回族乡人民政府。
法定代表人时少梅，乡长。
委托代理人姜俎臣，人大副主席。

原告闫某某因要求被告沧州渤海新区管理委员会（下称管委会）、沧州市人民政府（下称市政府）、沧州渤海新区新村回族乡人民政府（下称乡政府）行政补偿一案，于2017年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月11日立案后，于2017年7月13日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。原告闫某某及委托代理人陈富德、被告管委会的委托代理人王美娟、崔亚明、被告市政府的委托代理人左东霞、被告乡政府的委托代理人姜俎臣均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告闫某某诉称：原告系冯家堡村村民，2003年11月7日，原告与冯家堡村民委员会(下称村委会)签订了《老盐场租赁合同》，约定原告租赁老盐场，租赁期限自2003年11月7日至2009年8月10日。期满后多次续签合同进行延期。2014年3月20日，双方续签合同，约定原告继续承包老盐场，期限自2014年3月20日至2015年3月20日，合同特别约定，“合同期满后，如不开发占用，同等条件优先承包给乙方。”2015年3月20日合同到期后，双方没有及时续签租赁合同，原告继续占有使用该盐场至今。2016年2月22日，管委会发布公告，将该盐场的土地收回。同时，管委会规定“新区财政局将管委会审批后的补偿价款拨付新村乡统一进行补偿”。渤海委托有关机构对原告租赁经营的盐场进行评估，其结果为：盐场的房屋建筑物、构筑物及机器设备搬迁费用共4036178.83元。原告自2003年11月开始租赁承包该盐场至今已经14年，盐场所有的生产设施、电力设施、地上附着物均由其购买添置，所有权属于原告。2015年3月20日，租赁合同到期后，按照承包合同的特别约定，在不开发占用的情况下原告有优先承租权，村委会应当保证原告同等条件优先承租的权利。事实上，至该盐场土地被管委会收回之日的2016年2月22日，原告一直租赁、占有、使用该盐场，故2015年3月20日至2016年2月22日期间，原告与村委会之间属于不定期租赁的合同关系，该盐场土地被收回时，原告属于该盐场合法承租人。由于原告是该盐场所有生产设施、电力设施、地上附着物的所有权人，是盐场土地行政收回时的合法租赁人，被告收回该幅土地时，应当向原告支付地上附着物补偿费。管委会系市政府的派出机构，管委会作出行政行为的法律后果应当由市政府承担。乡政府是管委会指定的、负责拨付土地补偿费的单位。三被告至今没有对原告进行补偿，属不履行法定职责。因此请求法院判令三被告向原告支付地上附着物补偿费4036178.83元。
原告闫某某向本院提交了以下证据：1、2003年11月7日村委会(甲方)与闫某某(乙方)签订的老盐场租赁合同，合同约定：一、租赁期限：2003年11月7日至2009年8月10日。二、租赁金额：2004年25万元，2005年25万元，2006年25万元，2007年25万元，2008年25万元，2009年25万元，乙方已交2004年租赁费25万元。三、2004年租赁费当年交清外，2005年租赁费在2004年11月1日前交清，以后租赁依此类推。四、乙方预交违约金8万元，如乙方不履行此合同各项条款，甲方有权终止合同，并没收违约金，设备工具损失在违约金中，作价扣除，未出现上述情况，租赁期满后退还乙方。五、根据现有条件，甲方不再向各滩投资添置固定资产及各种工具，均有乙方根据需要自己购置，期满后甲方不作价收回，电力设施、变压线路损坏甲方负责维修，但不承担因停电造成的损失，变压器以下，包括变压器有乙方负责。证明原告租赁盐场的事实。2、2014年3月20日村委会与闫某某签订的合同，内容有：位于村南村委会老盐厂承包给承包户闫某某，因开发区占用一部分，现剩余的盐场每年交村委会承包费17万元。交款方式：签订合同，一次性交清当年承包费，承包期限于2014年3月20日至2015年3月20日止，合同期满后，如开发不占用，同等条件优先承包给乙方。证明原告租赁盐场的事实。3、2016年10月24日河北省黄骅市人民法院的(2016)冀0983民初1494号民事判决，村委会2016月3月起诉原告，要求原告搬离盐场，支付赔偿金，一审判决驳回村委会的诉讼请求，认定原告不应搬离盐场。2017年4月24日沧州市中级人民法院的(2017)冀09民终1241号民事判决书，因对一审民事判决不服，村委会和原告均提出上诉，二审法院维持一审判决，认定双方2014年3月20日签订的合同合法有效，原告享有优先承租权。该证据证实原告享有优先承租权，且杨福升始终未实际租赁盐场。4、2016年1月22日渤海五个部门公告，证明自1月22日开始土地被行政收回，村委会无管理权。5、沧州渤海财政局拆迁补偿涉及沧州渤海新村回族乡冯家堡村所属盐场资产项目资产评估报告书，冀嘉德评报字（2016）第06006号，是渤海财政局委托河北嘉德资产评估有限公司作的评估，是对原告租赁的盐场资产项目的评估，其中包括房屋建筑物构筑物评估净值为3804272.73元(包括结晶池716400元、坨地904000元、道路硬化64025元、房屋中北三泵房4116元、北三宿舍40656元、北一泵房2058元、北二宿舍48006.6元、北二仓库11981.13元，共计106817.73元、北一-北三调节池及蒸发池2013030元)、机器设备拆迁损失及费用231906.11元，共计补偿费为4036178.83元，证明被告应向原告支付的收回盐场的补偿费数额为4036178.83元。6、2016年1月管委会的渤新管字（2016）17号文件，即关于印发《开展依法清理新村回族乡范围内国有土地专项行动实施方案》的通知，实施方案制定了收回的阶段、时间，其中内容有：(四)依法处置阶段(2月14日-3月6日)。经审核认定属于违法占地、违章建筑的交由拆违工作小组依照折违方案进行拆除。经审核认定应当给予适当补偿的，严格按照《沧州渤海管委会关于南疏港路等拆迁占地的补偿标准》(渤新管字［2007］13号)给予补偿。新区财政局将管委会审批后的补偿价款拨付新村乡统一进行补偿。补偿完成后由综合办组织机械设备对收回土地进行清场。证明乡政府有向原告拨付补偿款的义务。以上证据证明自2003年至管委会收回土地时原告一直承包经营老盐场，在收回时司法文书确认原告享有优先承租权，原告是盐场的合法使用权人，行政机关应对原告进行补偿，补偿数额应为渤海财政局委托嘉德公司评估的数额4036178.83元。7、2003年杜国通(后转让给陈庆周)的盐场租赁合同，与闫某某2003年盐场租赁合同完全相同，2010年陈庆周租赁盐场土地收回时的地上物评估报告；乡政府、村委会与陈庆周协商后，协议对陈庆周按评估报告的数额进行地上物补偿的协议；村委会、冯家堡村党支部与陈庆周分割地上物补偿款，除办公室外的全部补偿款归陈庆周；2014年收回闫某某租赁中的盐场部分土地建变电站，用地单位、村委会、闫某某协商后，地上物补偿款(青苗费、工程费)全部补偿给闫某某；2014年7月9日，村委会的证明，证明500千伏变电站占用冯家堡盐场部分水域的补偿协议中规定，补偿款将支付给乙(村委会)、丙(闫某某)双方，经协商，村委会同意将全部补偿款177000元，拨付到闫某某个人帐户。该部分证据证明，冯家堡村除闫某某承包的盐场，还有陈庆周承包的盐场，陈庆周的合同与闫某某的合同内容一致，尤其第五条的内容一致，陈庆周承包的盐场也收回了，由嘉德公司作的评估，评估目的相同，地上附着物评估值为2005873.13元，均由土地平整项目协调小组办公室补偿给了陈庆周，后来村委会与陈庆周签订了分配方案，对原属村委会的房屋及部分设备款及盐场租赁费等补偿村委会228409.79元，剩余的1777463.34元，均补偿给了陈庆周等股东。2014年闫某某承包的本案盐场部分土地被收回使用，由占地单位、村委会、闫某某协商后将青苗费和工程费共计177000元，均补偿给闫某某。该部分证据证明，闫某某承包盐场的工程费及青苗费均补偿给了闫某某。
被告管委会及市政府共同辩称，1、原告所诉没有事实和法律依据，无权主张冯家堡盐场的补偿款，原告与村委会签订的盐场租赁协议，2015年3月20日到期，协议到期后，村委会通过公开招投标的方式将该盐场承包给案外人杨福升，双方签订租赁协议并生效履行，至2016年管委会清收国有土地时，杨福升是土地的合法承租人，原告不是土地的合法承租人，因此原告无权主张冯家堡盐场的补偿款。2、假使原告有权主张老盐场的补偿款，其也无权主张全部款项，冯家堡盐场系村委会开办，在租赁给原告前，已经具备生产条件，有能够满足生产的房屋构筑物、建筑物及相关设备工具等，老盐场的补偿，也主要集中在房屋的建筑物、构筑物上，如原告有权主张补偿，也仅能就其有证据证实的由其添置的设备工具等主张补偿，但原告与村委会的租赁协议约定，协议到期后，冯家堡村委会不作价回收原告添置的设备，原告可取走自己添置的设备工具等，非主张补偿款。3、补偿款已经拨付至新村乡政府，原告不应向管委会和市政府主张补偿款。
乡政府辩称，同意市政府及管委会的意见，补偿款已经拨付到我处。
被告管委会向本院提交了以下证据：1、2001年11月20日村委会与王树松签订的南盐场租赁合同和闫某某所租赁盐场财产明细表，证明老盐场是村委会开发的，在承包给原告前盐场具备生产条件。2、同原告的证据1。3、2015年5月11日村委会张贴的招投标公告、2015年5月19日村委会与杨福升签订的冯家堡老盐场租赁合同和2015年10月7日村委会与杨福升签订的盐场补充协议，证实村委会与原告合同到期后，村委会将老盐场承包给杨福升，至管委会清收国有土地时，杨福升是盐场的合法使用权人。
被告市政府与乡政府未向本院提交证据。
经庭审质证，针对原告提交的证据，管委会认为，对证据1真实性无异议，证实老盐场是由村委会开发的，在出租给原告前已经具备生产条件，依据协议约定租赁到期后村委会不作价回收原告添加的工具设备，该合同不能作为原告主张补偿的依据。对证据2的真实性、合法性无异议，该证据证明原告是老盐场的承租人，合同约定承包期限到2015年3月20日，即使合同约定优先承租权，也是同等条件优先承包给原告，在该合同到期后，村委会已经通过公开招投标的方式将该盐场以远高于原告的条件（原告的每年承包费17万，杨福升的承包费3年81.5万元）承包给杨福升。即使原告享有优先承包权，其也是放弃权利，且享有承租权不代表原告是盐场的合法使用人，原告仅有权在合同到期后依法取回自己添置的物品。市政府质证认为，认可证据1、2合法真实，两份合同约定了租赁期限，最后的租赁期限是到2015年3月20日，此后原告不再对涉案盐场享有租赁权。证据3虽然认定原告享有优先承租权，但优先承租权不意味着合同到期后直接享有租赁权。综合证据1-3，原告的租赁权在2015年3月20日到期，且原告没有提交新的证据证明其在2015年3月20日后继续和村委会签订承租协议，被告提交证据证明在原告合同到期后有了新的承租人。认可证据4-6合法真实，但证据不能证明依据相关文件直接把补偿款补偿给原告，只是与收回土地有关联，与将补偿款给原告没有关联，是否对原告进行补偿看原告是否对土地享有权利，原告称新增添的设施，在原告与村委会签订的协议中有约定，与收回评估补偿没有关系。乡政府同意管委会和市政府的意见。针对被告管委会提交的证据，原告认为，对原告租赁盐场财产明细真实性不认可，张贴招标公告真实性不认可，其他的真实性均认可。对原告合同真实性合法性关联性认可，对其他合同的合法性关联性不认可，侵犯了原告的优先承租权。
本院对上述证据认证如下：原告的证据1，能够证明原告开始租赁村委会盐场的时间、租赁费的数额、给付的时间等，对于其合法性真实性，予以确认。证据2能够证明2014年3月20日到2015年3月20日原告继续租赁了盐场，并能够证明双方约定合同到期后，如不开发占用，原告同等条件下有优先承租权。证据3能够证明闫某某根据其与村委会签订的租赁合同，在2015年3月20日合同到期后，享有优先承租权，且案外人杨福升与村委会签订合同后实际未进场承包盐场。证据4-6能够证明2016年1月22日开始，管委会的五个部门发布了公告，收回已收归国有但仍被他人占用的国有土地，原告承租的盐场在收回范围内，收回盐场的补偿包括房屋、建筑物及构筑物的评估净值3804272.73元，机器设备拆迁损失及费用231906.11元，对于以上证据的合法性、真实性予以确认。证据7能够证明2010年收回盐场的全部补偿款，均由渤海的土地平整及项目协调小组办公室补偿给了陈庆周，陈庆周又与村委会签订了协议，将原属村委会的房屋及部分设备款及盐场租赁费等补偿村委会；对于2014年的占地，由占地单位与村委会、闫某某协商后，将青苗费、工程费全部补偿给了闫某某，证据7虽然与本案的补偿没有直接的关系，但能够证明在渤海历次占地补偿中，均是由渤海有关部门与盐场的租赁方及村委会签订补偿协议，直接将补偿款补偿给盐场的承租方，该证据也间接证明，管委会及下属有关部门知道盐场的承租人为闫某某。
管委会的证据1，能够证明闫某某租赁的盐场，闫某某租赁前具备生产条件，证据3能够证明2015年闫某某的租赁期满后，村委会确实和他人又签订了租赁合同。
经审理查明，原告闫某某系冯家堡村村民。冯家堡村在村南有盐场一处，他人租赁期满后，村委会又对此盐场对外租赁。2003年11月7日，原告与村委会签订了《老盐场租赁合同》，约定原告租赁老盐场，租赁期限自2003年11月7日至2009年8月10日，期满后多次续签合同进行延期。原告租赁后出资修复了盐池、坨地，添置了设备设施，并为结晶池添置了塑苫，此后每年为了生产的需要，原告均对盐场进行修缮。2014年3月20日，双方续签合同，约定原告继续承包老盐场，期限自2014年3月20日至2015年3月20日，合同特别约定，“合同期满后，如不开发占用，同等条件优先承包给乙方。”2015年3月20日合同到期后，双方未再续签租赁合同。2015年村委会与案外人杨福升签订了新的租赁合同，约定租赁期限为3年，2015年7月1日到2018年7月1日，租金3年一次交清，总额为81.5万元。并约定由于盐场租赁12年未收回，盐场原有的设备、工具已不完善，村委会不负责添置新的设备、工具，由杨福升自行解决。因合同签订后，闫某某不退出盐场，村委会向河北省黄骅市人民法院提起民事诉讼，要求法院判决闫某某交回老盐场及水面等。一审判决驳回了村委会的诉讼请求。双方均不服一审判决，向本院提起上诉，本院2017年4月28日作出(2017)冀09民终1241号民事判决，驳回上诉，维持原判。杨福升未实际进入盐场经营，原告继续占有使用该盐场未实际收回的部分至今。此前本案中涉案土地已经被征收为国有，但未实际收回，等实际收回时再给予相应的补偿。2016年2月，管委会发布公告，将该盐场的土地收回。同时，管委会规定“新区财政局将管委会审批后的补偿价款拨付新村乡统一进行补偿”。就该盐场的补偿问题，沧州渤海财政局委托河北嘉德资产评估有限公司进行评估，2016年6月6日该公司作出冀嘉德评报字（2016）第06006号，沧州渤海财政局拆迁补偿涉及沧州渤海新村回族乡冯家堡村所属盐场资产项目资产评估报告书，对原告租赁的盐场资产项目的评估，为了搬迁收回土地补偿，其中包括房屋建筑物构筑物评估净值为3804272.73元(包括结晶池716400元、坨地904000元、道路硬化64025元、房屋中北三泵房4116元、北三宿舍40656元、北一泵房2058元、北二宿舍48006.6元、北二仓库11981.13元，共计106817.73元、北一-北三调节池及蒸发池2013030元)、机器设备拆迁损失及费用231906.11元，共计补偿费4036178.83元。对于此部分补偿款的分配问题，被告认为应补偿给所有人村委会，因此未将闫某某作为被补偿人。2017年8月15日办案人员与原被告双方及村委会主任王洪芳等人共同到盐场现场查看，随后进行了坐谈，王洪芳认可380余万元就是俗称的青苗费和工程费，认为青苗费的一半及工程费的一半应补偿给闫某某，闫某某认为根据惯例及其投入情况，除去北二宿舍48006.6元外应补偿给闫某某。对于机器设备部分，闫某某与王洪芳认可1、变压线1台2087.5元，2、木制线杆10根1414.88元，3、木制线杆14根1800.75元，4、木制线杆12根1852.20元，5卷扬机1台224元，共计7479.33元，应补偿给村委会。此前，渤海2010年收回了陈庆周承包的冯家堡村的另一个盐场，由占地方、村委会、承租人签订协议，全部补偿款直接补偿给了承租人陈庆周等人，承租人陈庆周又与村委会签订协议，对补偿款作了进一步分配。2014年7月，渤海收回了闫某某承包的177亩盐场，补偿款(青苗费和工程费)计177000元，由用地单位、村委会与闫某某签订了协议，全部直接补偿给了闫某某。
此前，冯家堡村的土地使用权补偿费，渤海已经全部补偿给了冯家堡村集体。
管委会系市政府的派出机构，乡政府是管委会的下级政府。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。……《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。第二款规定：征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿渤海区的土地属征收时未予补偿，实际收回时再予补偿的情形。本渤海区是根据以上规定，收回国有土地使用权，亦应根据以上规定进行补偿，土地补偿费已经补偿给村委会。因土地使用人不需要安置，所以地上建筑物、构筑物等的补偿，应补偿给所有权人。虽然案外人杨福升与村委会签订了盐场租赁协议，但由于杨福升实际上未进入盐场，即未取得盐场的租赁权，因此对于盐场的补偿，杨福升不应享有。根据2003年11月7日的《老盐场租赁合同》第五条规定，闫某某租赁后出资修复了盐池、坨地，添置了设备设施，并为结晶池添置了塑苫，此后每年为了生产的需要，原告均需要对盐场进行修缮。而且租赁期满后村委会也不作价收回。如渤海区收回盐场时，不对盐场进行补偿，当然闫某某不享有其添置的固定资产及设备工具的补偿。本案中，根渤海区的补偿方案，对于这部分资产经过评估后，进行补偿，这部分补偿款应当补偿给闫某某，被告辩称的原告可取走自己添置的设备工具等，而不能主张补偿款的理由不能成立。对于机器设备部分，村委会与闫某某没有争议，即231906.11元补偿款中，7479.33元应补偿给村委会。3804272.73元房屋、建筑物及构筑物的补偿中，北二宿舍48006.6元的补偿，闫某某认可是村委会所建，因此补偿款不应补偿给闫某某，剩余的3756266.13元，参渤海区2010年收回陈庆周承包的的盐场的分配方式，应补偿给闫某某，但2010年的补偿是由占地方、村委会、承租人签订的协议，补偿给承租人。本次补偿中，由于村委会不同意上次的补偿方式，乡政府才未给予闫某某此部分补偿款，这也是闫某某起诉三被告履行补偿职责的原因。根据2014年的补偿协议，可以认渤海区有关部门知道当时盐场的实际使用人为闫某某，根据2016年6月6日的评估报告，可以认定最晚从2016年6月6日开始，管委会有关部门即应知道争议盐场的实际使用人为闫某某；将补偿费补偿给闫某某，是行政主体应主动履行的职责。虽然从2003年到2016年，绝大部分的设施已经损坏，但毕竟在闫某某承包盐场前，村委会对盐场进行了投入，盐场修建的设施亦不可能完全不存在，故此部分补偿款不应全部补偿给闫某某，根据本案的实际情况，本院酌定3756266.13元中的85%即3192826.21元补偿给闫某某，被告的此部分补偿款不应全部由闫某某享有的主张成立。以上两部分合计应给付闫某某补偿款总额为3417252.99元。
关于补偿款应由谁给付闫某某问题，闫某某起诉时认可冀嘉德评报字（2016）第06006号的评估结果的数额可以作为补偿的依据，管委会的渤新管字［2016］17号文中已明确新区财政局将管委会审批后的补偿价款拨付新村乡统一进行补偿，且该部分补偿款新区财政局在管委会批准后已经拨到乡政府，故补偿闫某某职责应由乡政府履行，由市政府及管委会承担监督责任。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：

限本判决生效后的三十天内乡政府履行给付闫某某3417252.99元的职责，由市政府、管委会监督乡政府给付。
案件受理费50元，由乡政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。

审判长 孙树国
审判员 苗萍萍
审判员 李艳华

书记员： 兰明慧