陈某某与南京市溧水区石湫镇人民政府拆迁行政赔偿纠纷一审行政判决书

原告陈某某，男，××年××月××日生，住址在南京市溧水区。
委托代理人周楚强，北京新翰律师事务所律师。
被告南京市溧水区石湫镇人民政府，住所地在南京市溧水区石湫镇新河北路。
法定代表人徐日喜，镇长。
出庭负责人杨祝，副镇长。
委托代理人周敦福，江苏同心园律师事务所律师。
委托代理人杨志兰，江苏同心园律师事务所律师。

原告陈某某诉被告南京市溧水区石湫镇人民政府（以下简称石湫镇政府）拆迁行政赔偿纠纷一案，原告于2017年10月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月5日公开开庭审理了本案，原告陈某某及其委托代理人周楚强，被告石湫镇政府的行政机关负责人杨祝、委托代理人周敦福、杨志兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陈某某诉称：被告以原告房屋涉嫌违建为由，于2016年6月8日出动大量政府工作人员运用挖掘机将原告位于南京市溧水区××镇××号的房屋（以下简称涉案建筑）强行拆毁，该房屋面积226平方米。屋内财产也被埋于废墟之中。后该行为已被南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1529号行政判决书确认违法。为维护原告合法权益，原告于2017年8月14日向被告邮寄了国家赔偿申请书，请求被告在法定期限内作出赔偿，但是被告至今没有任何答复。请求法院判决：1.被告将原告位于南京市溧水区××镇××号的房屋恢复原状或者参照被拆房屋附近的碧桂园商品房价格均价14000元平方米赔偿3164000元；2.被告赔偿原告房屋内财产损失222448元（包括：壁挂式空调3台、柜式空调1台、冰箱1台、冰柜1台、彩电2台等13项；详见损失清单）；3.诉讼费由被告承担。
原告陈某某向本院提交了以下证据：
证据1.涉案建筑被拆除前照片。证明被拆除前的客观状态。
证据2.（2016）苏8602行初1529号行政判决书。证明该判决书已经确认被告拆除原告房屋行为违法。
证据3.损失清单。证明原告房屋室内财产情况以及具体损失数额。
证据4.国家赔偿申请书及快递单。证明原告于2017年8月14日向被告邮寄了国家赔偿申请。
证据5.陈小双集体土地使用证。证明原告房屋在陈小双房屋东边，被告隐瞒了档案资料。
证据6.村委会2015年6月8日会议通知。证明地方政府对原告所在村子进行征地拆迁，原告房屋属于被补偿对象。
证据7.限期拆除决定书。证明被告曾以违章为由向原告下达过限期拆除决定书。
证据8.（2016）苏0117行初28号行政判决书。证明2017年2月24日南京市溧水区人民法院判决确认限期拆除决定书违法。
被告石湫镇政府辩称：（2016）苏8602行初1529号行政判决确认违法的原因是拆迁程序违法，而原告房屋事实上未依法办理审批手续，属于违法建设，不应给予赔偿。涉案房屋被拆除时由公证处进行了现场公证，相关物品进行了清点，并在拆除时全部送至原告住处，不存在财产损失。涉案房屋无法恢复原状。即便予以赔偿，也不能与碧桂园在国有出让土地上开发的商品房价格相提并论。综上，请求依法判决。
被告石湫镇政府向本院提交了以下证据：
证据1.回复函。证明涉案建筑没有相关建造资料，未办理建房审批手续。
证据2.南京市溧水公证处情况说明、物品清单、光盘。证明拆迁房屋有公证处全程参与，对房屋拆除前以及拆除时的财产状况进行了拍摄，清理财产制作了清单。
经庭审质证，被告石湫镇政府对原告陈某某提交证据的质证意见为：
对证据1的关联性、合法性、真实性认可。该照片是否反映涉案建筑状况不能确定，从照片上可以看出涉案建筑明显为新建。
对证据2的关联性、合法性、真实性认可。该判决确认拆迁程序违法，不能证明涉案建筑为合法建筑。
对证据3的关联性、合法性、真实性不认可。由原告单方制作，不能以该清单证明财产损失。
对证据4的关联性、合法性、真实性认可。
对证据5的关联性不认可，真实性、合法性认可。该证只能证明陈小双有土地审批手续，与原告没有关系。
对证据6的关联性不认可，合法性、真实性认可。
对证据7的关联性、合法性、真实性认可。
对证据8的关联性、合法性、真实性认可。该判决不能证明涉案建筑是合法建筑。
经庭审质证，原告陈某某对被告石湫镇政府提交证据的质证意见为：
对证据1的关联性、合法性、真实性不认可。开具单位是被告机构，具有重大利益关系。回复内容描述总建筑面积226.64平方米，并非登记面积，按此面积查询无法查得。
对证据2的关联性、合法性、真实性不认可，证明目的不认可。溧水公证处是否真实存在不得而知，没有完整公证书资料，没有公证员签名。物品清单中的物品予以认可，但不限于这些。
本院对原、被告提供的证据认证如下：
原告陈某某提交的证据中，证据1、2、4、6-8具备关联性、合法性、真实性；证据3不具备合法性；证据5不具备关联性。被告石湫镇政府提交的证据均具备关联性、合法性、真实性。
经审理查明：陈某某为南京市溧水区××镇××村村民。陈某某在××村××号建造了涉案建筑，面积约为226平方米。2015年10月21日，石湫镇政府对涉案建筑进行了调查及勘察，认为涉嫌违法建设，陈某某未能提供相关合法建筑手续。2015年10月25日，石湫镇镇村建设管理服务中心出具关于石湫镇××村陈某某商请函的回复，称：“陈某某在××镇××村建设砖混结构房屋等，总建筑面积306平方米，经查阅我中心档案，没有发现相关建档登记资料”。2015年10月27日，石湫镇政府作出并送达了限期拆除告知书。2015年11月3日，石湫镇政府作出并送达了限期拆除决定书，认定陈某某在石湫镇××村未办理建设工程规划审批手续进行建设，依据城乡规划法第六十五条的规定，限陈某某于三日内自行拆除上述违法建设。2015年11月7日，石湫镇政府作出并送达了履行行政决定催告书，催告陈某某自收到催告书之日起三日内自觉履行，并交待了陈述、申辩权。2015年11月11日，石湫镇政府作出强制执行决定书，决定实施强制拆除，限陈某某于2015年11月16日前腾清该处违法建设内所有物品，并于同日向陈某某进行送达。2015年11月11日，石湫镇政府作出并张贴强制拆除公告。2016年6月8日，石湫镇政府将涉案建筑予以拆除。
另查明：陈某某于2015年11月17日向南京市溧水区人民法院提起诉讼，请求撤销石湫镇政府于2015年11月3日作出的限期拆除决定书。南京市溧水区人民法院于2017年2月24日作出（2016）苏0117行初第28号行政判决书，依照行政诉讼法第七十条、第七十四条第二款之规定判决确认石湫镇政府作出的限期拆除决定书违法，该判决书已发生法律效力。陈某某于2016年12月7日向本院提起诉讼，请求确认石湫镇政府于2016年6月8日拆除陈某某位于南京市溧水区石湫镇××村××号面积为226平方米房屋的行为违法。本院于2017年6月5日作出（2016）苏8602行初1529号行政判决书，依照行政诉讼法第七十四条第二款第一项之规定，判决确认石湫镇政府于2016年6月8日对陈某某所属位于南京市溧水区石湫镇××村××号面积为226平方米建筑物的强制拆除行为违法，该判决书已发生法律效力。2017年8月14日，陈某某向石湫镇政府邮寄国家赔偿申请书，请求石湫镇政府对涉案建筑恢复原状或按照国有土地房屋价值评估后予以赔偿、赔偿室内财产损失222448元。石湫镇政府收到国家赔偿申请书后未予答复。2017年10月23日，陈某某向本院提起本案行政赔偿之诉。
再查明：江苏省南京市溧水公证处作出情况说明一份，称“涉案建筑拆除视频由该公证处提供，该公证处协助石湫镇政府拆除过程中进行了拍摄，视频中所反映的房屋状况及存有物品的情况是完全真实的、客观的，物品情况详见物品清单。”该物品清单按照楼层和房间分别制作，共计3页30项。南京市国土资源局溧水分局于2015年7月17日作出集体土地房屋拆迁方案批准通知书，批准石湫镇政府在石湫镇塘窦村官塘村组、兴庄村组、新农村组范围内实施江苏省第二师范学院溧水校区建设项目集体土地房屋拆迁，拆迁实施单位为石湫镇政府、拆迁人为南京石湫文化创意有限公司、执行政策及标准为溧政发〔2011〕76号、溧政发〔2011〕77号文件。根据上述政策及标准，砖混结构房屋原房补偿费标准为280-550元平方米，砖木结构房屋原房补偿费标准为280-440元平方米，木结构房屋原房补偿费标准为300元平方米，简易结构房屋原房补偿费标准为110-180元平方米，披房原房补偿费标准为60-90元平方米，购房补偿款标准为1645元平方米（拆迁安置房基准价格的70%），区位补偿款中一级片区的补偿标准为100元平方米、二级片区的补偿标准为50元平方米，搬家费标准为按合法居住房屋建筑面积计算12元平方米（不足1000元的补足至1000元），过渡费标准为6元月·平方米，过渡期超过2年的，超过部分标准为8元月·平方米。
庭审过程中，陈某某称石湫镇政府收到国家赔偿申请书后从未与其联系；涉案建筑为二层建筑，材料为砖混结构；涉案建筑的宅基地使用人系陈某某的父亲，宅基地使用证在2009年被政府以换新证为由收走后尚未归还；陈某某父亲于2012年去世，有四个子女，由陈某某继承涉案建筑；最近一次翻建涉案建筑时间在1980年，建设成本为十几万元。涉案建筑被拆除后，所在土地已经建有新建筑物。

本院认为：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法的财产权益，公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利；任何主体不应因自身不符合法律规定的行为而获益。本案涉及以下几个方面的问题：
一、行政赔偿案件的裁判方式。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”第三十八条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。”因此，作为行政诉讼中特殊的一类诉讼类型，行政赔偿诉讼的审理和判决方式有别于一般诉讼类型。它既承继了合法性审查的因素，又不将其作为唯一的追求和考量，而更着眼于争端的实质性和一次性解决。也就是说，行政赔偿之诉所关注的，始终是赔偿申请人应否得到行政赔偿及赔偿数额这一实质问题。因此，本案判决应当明确陈某某是否有权得到诉讼请求所涉行政赔偿以及赔偿数额的法律关系。
二、石湫镇政府是否应对陈某某承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案中，人民法院生效判决确认石湫镇政府于2016年6月8日对陈某某所属位于南京市溧水区石湫镇××村××号面积为226平方米建筑物的强制拆除行为违法，陈某某于2017年8月14日向石湫镇政府邮寄国家赔偿申请书未获答复后，于2017年10月23日单独提起本案行政赔偿之诉，符合法律和司法解释规定的起诉条件。石湫镇政府的违法行政行为导致陈某某的财产权益受到损害，故石湫镇政府应对陈某某承担行政赔偿责任。
三、行政赔偿的方式。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”可见行政赔偿方式以支付赔偿金为主，以返还财产或者恢复原状为辅。本案中，根据在案证据和各方当事人陈述，涉案建筑所在土地已被有权机关征地和办理了转用手续，南京市国土资源局溧水分局已批准涉案建筑所在集体土地房屋拆迁方案。而且，该地已经建有新建筑物。故对涉案建筑恢复原状在法律上和事实上均属不可能。因此，本院对陈某某请求恢复原状的诉讼请求不予支持。石湫镇政府应当以支付赔偿金的方式履行行政赔偿义务。
四、行政赔偿的范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述规定，行政赔偿的范围限于与违法行为有因果关系的合法权益损失、财产权的损失限于直接损失。
五、行政赔偿的项目及举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”根据上述规定，行政赔偿原则上由原告承担举证责任，但是因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。本案中，陈某某起诉要求石湫镇政府赔偿的项目主要为涉案建筑和室内财产。其中，涉案建筑客观存在、总面积约为226平方米的事实双方予以确认，原告应对涉案建筑的合法性和价值承担举证责任；室内财产损失因石湫镇政府的原因导致陈某某难以举证，应由石湫镇政府承担举证责任。此外，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”本案中，石湫镇政府在收到陈某某的国家赔偿申请书后既不听取赔偿请求人的意见，也不与赔偿请求人协商，甚至不作出是否赔偿的决定。上述怠于履职、消极应对的处理方式，加大了调查清楚案件事实的难度，石湫镇政府对此应当承担额外的责任。
六、陈某某对涉案建筑所享有的合法权益。本判决的裁判要旨之一即为：任何主体不应因自身不符合法律规定的行为而获益。意味着，石湫镇政府不应因自己实施的违法行政行为而低于依照法律、法规、规章规定的集体土地上房屋征地拆迁补偿安置标准的补偿费用进行赔偿。同时，如果陈某某实施了不符合土地、规划方面法律、法规、规章规定的建设行为，其也不应在行政赔偿中获得额外的收益——质言之，并不会因为石湫镇政府的违法强拆行为而使涉案建筑合法化。本案中，1.陈某某建设了涉案建筑，但未提供任何证据证明其持有宅基地使用权证、办理了建设审批手续和不动产登记，不利的法律后果应由陈某某承担。2.《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第四条规定，依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护。第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权或者因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自土地变更登记之日起生效。陈某某称涉案建筑的宅基地使用权人系其父亲，其父亲于2012年去世。即便如此，依照上述法律、法规的规定，陈某某亦不当然取得涉案建筑所在土地的使用权。质言之，宅基地使用权不存在继承的问题。3.石湫镇镇村建设管理服务中心2015年10月25日出具的回复函称：“陈某某在石湫镇××村建设砖混结构房屋等，总建筑面积306平方米，经查阅我中心档案，没有发现相关建档登记资料”。4.（2016）苏8602行初1529号行政判决书查明：石湫镇政府于2015年10月21日对涉案建筑进行了调查及勘察，认为涉嫌违法建设，陈某某未能提供相关合法建筑手续。因此，本院认定涉案建筑的合法性存在严重瑕疵，不属于陈某某的合法权益，但可回收建筑材料属于合法权益。
七、可回收建筑材料的行政赔偿数额。参照溧水区货币拆迁房屋补偿费和自拆自建房屋拆迁补偿费中的砖混结构、木结构、简易结构和披房补偿标准，扣除成本中的人工费用和不可回收建筑材料费用，折算成新之后，本院按照300元平方米的标准计算可回收建筑材料。故石湫镇政府应当行政赔偿陈某某可回收建筑材料费用300元平方米×226平方米=67800元。
八、室内财产损失的行政赔偿数额。如前所述，该项损失的举证责任在石湫镇政府。陈某某主张室内财产损失共计13项222448元，并提交了清单。石湫镇政府提供了公证处情况说明、物品清单、光盘等证据，其中物品清单区分涉案建筑套内房间制作、较为详细且盖有公证处印章，相较而言属于优势证据，本院予以采信。故石湫镇政府基本完成了其对室内财产项目的举证责任。根据在案证据，石湫镇政府拆除涉案建筑时有公证处参与，对房屋拆除前以及拆除时的财产状况进行了拍摄，清理财产制作了清单。但是，考虑到石湫镇政府实施的强制拆除行为程序严重违法，对室内财产的清点、登记、搬运亦难言毫无瑕疵，且在收到国家赔偿申请书后没有履行国家赔偿法课予听取意见、协商等义务，故本院认定石湫镇政府亦应对室内财产损失承担一定责任。综合双方所提交之清单、当事人陈述、物品成新等因素，本院酌定石湫镇政府应当行政赔偿陈某某室内财产损失105400元。
权益种类多元，有些是法定权利，有些是事实利益。司法救济只能针对合法权益，国家赔偿范围仅限于对合法权益造成的损害。行政诉讼的裁判依据是法律法规。本院因调解不成作出行政赔偿判决，不排斥原、被告双方在案外更加积极、理性地通过其他合法方式化解矛盾纠纷的可能性。
综上，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决如下：

一、南京市溧水区石湫镇人民政府应于本判决生效之日起三十日内向陈某某赔偿可回收建筑材料费用67800元。
二、南京市溧水区石湫镇人民政府应于本判决生效之日起三十日内向陈某某赔偿室内财产损失105400元。
三、驳回陈某某的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。

审判长 夏文浩
审判员 吴建坦
审判员 倪荣鑫

书记员： 朱莉君