呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司、北京金策国泰投资管理有限公司合同纠纷二审民事判决书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2018）最高法民终183号

上诉人（原审被告）：呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区新华东街**号。

法定代表人：董文煜，该公司董事长。

委托诉讼代理人：刘小东，经世律师事务所律师。

委托诉讼代理人：付卫民，北京大成（内蒙古）律师事务所。

被上诉人（原审原告）：北京金策国泰投资管理有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路**号开发区办公楼**。

法定代表人：封晓康，该公司总经理。

委托诉讼代理人：李峥，北京市安理律师事务所律师。

委托诉讼代理人：徐骏，浙江天册律师事务所律师。

上诉人呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司（以下简称春华水务公司）因与被上诉人北京金策国泰投资管理有限公司（以下简称金策国泰公司）合同纠纷一案，不服北京市高级人民法院（2015）高民初字第04762号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月28日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。春华水务公司的委托诉讼代理人刘小东、付卫民，金策国泰公司的委托诉讼代理人李峥、徐骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

春华水务公司上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回金策国泰公司的一审诉讼请求或发回重审；2.一、二审诉讼费由金策国泰公司承担。事实和理由：（一）一审判决对合同效力事实认定错误，适用法律错误。一审认定本案案由为合资、合作开发房地产合同纠纷。本案中，春华水务公司为经呼和浩特市人民政府授权的土地一级开发主体，但其本身不具备房地产开发资质，按照现行我国关于土地一级开发的有关规定，春华水务公司作为政府授权企业允许进行土地一级开发。而合资、合作开发房地产合同纠纷属于房地产开发经营合同纠纷，房地产开发经营系指房地产开发企业在城市规划区内国有土地使用权上进行基础设施建设、房屋建设并予转让或销售、出租的行为。本案所涉交易事实和协议目的并不符合上述规定。另依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条的规定，合资、合作开发房地产合同，要求当事人一方必须具备房地产开发经营资质，否则认定合同无效。双方当事人至今均不具备房地产开发经营资质。因此，本案双方签订的协议应为无效。一审认定合同有效，属于认定事实和适用法律错误。

（二）一审法院认定合同于2015年2月9日解除没有事实和法律依据。金策国泰公司一审请求确认双方签订的《土地一级开发合作协议书》（以下简称《合作协议》）解除，一审判定双方同意解除合同，继而作出确认合同已经解除的结论。但无论是法定解除，还是协议解除，一审认定都是明显缺乏事实支撑，更遑论没有任何法律释理。1.金策国泰公司从未真正行使法定解除权，其两次函件本质上应为要求协商解除的要约，并非严格法律意义上的解除通知。金策国泰公司只是提出解除意愿、解除条件，并强烈希望春华水务公司回复响应。其徒有解除合同之名，却未有解除合同之实。2.一审法院认定春华水务公司和金策国泰公司同意解除，缺乏事实基础和法律依据。第一，金策国泰公司曾单方提出协商解除协议的意思表示，但春华水务公司从未正面给予正式回复，双方尚未就协商解除达成一致。2015年2月5日，金策国泰公司关联公司呼和浩特市绿城金策房地产开发有限公司函告春华水务公司，单方提出的协商解除协议的意思表示，春华水务公司未正面给予正式回复；2015年2月9日，金策国泰公司再次提出协商解除协议的意思表示，同样春华水务公司未正面给予正式回复。至于春华水务公司董事会决议及春华水务公司向政府部门有关的请示，董事会决议仅仅是在特定时间作出的一个独立意见，该种意见在实践中存在根据情势变化而变化的可能，其没有送达金策国泰公司，不应产生对春华水务公司的约束力。第二，从另一角度讲，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同，但即便如此，解除权人也需要通知相对方。《合作协议》第10.1条约定，包括双方在内任何一方均不享有单方解除合同的权利；10.3条约定：“非因乙方原因导致本协议无法继续履行的，甲方应立即通知乙方，乙方同意解除本协议的，甲方应在协议解除之日起十日内返还。”由春华水务公司同意后再通知金策国泰公司并征求其同意，这是合同约定的唯一解除的程序，一审法院对此程序避而不谈。金策国泰公司始终通过函告的方式征求春华水务公司意见，但函告性质并非合同法上为行使单方解除权形成的单方解除通知。

（三）一审法院认定春华水务公司在合同履行过程中存在违约，没有事实和法律依据。1.一审法院认定春华水务公司违约事实主要有两点，一是项目土地现有规划大部分为商业用地、居住用地，但仍有相当部分并未规划为商业和住宅用地。这一认定不符合规划和建设要求。600余亩土地开发规划中，不可能全部规划为商业和住宅用地，大型商业和住宅社区按照规划要求必须配建绿地、学校、停车场等基础配套设施，这样才能体现和符合科学、合理、人文的规划要求。二是仍有部分土地没有完成报批和拆迁，没有全部完成集体土地转为国有土地的工作。《合作协议》内容并未约定涉案土地一级开发整理的具体完成期限，亦未约定办理规划变更的具体时间。在于土地一级开发整理实际运作过程中往往会出现诸多复杂因素，周期较长，基于此考虑，双方签订协议内容并未约定具体的完成期限。一审法院对此点重要解除依据简要叙述，故意回避对金策国泰公司不利的事由。相反，金策国泰公司付款三年后在项目进度顺利的情况下，因当地房地产市场不景气的原因，单方提出解约，未能尊重双方的合同约定。金策国泰公司因自身利益考虑首先提出解约，具有明显主观过错。2.2013年9月3日，《关于合作开发赛罕区土地补充协议》（以下简称《补充协议》）对《合作协议》的约定进行了重大变更，双方当事人的权利义务发生重大变化。一审中双方当事人陈述《补充协议》未履行，但金策国泰公司一审证据和上诉人提交的新证据能够证明《补充协议》已履行。首先，《补充协议》将可出让土地面积变更为“争取达到200亩”，金策国泰公司选择签署《补充协议》，并在协议中约定追求达到200亩的目标，说明其对截止2013年9月3日春华水务公司履行合同的程度及土地现状均认可，对该日期以前的履行情况无权再提出违约之诉。基于《补充协议》的变更，应按《补充协议》约定的土地面积判断春华水务公司是否及时履行或完成了整理义务，但一审法院却认为春华水务公司负有606亩土地整理义务，并据此认定春华水务公司违约是错误的。其次，行政规划的制定与调整系经济立法行为，并非合同主体可以自行约定变更的事项，合同主体仅享有按照法律规定申请变更的权利，至于申请变更能否获得批准不是合同主体可以决定或控制的事项，故《合作协议》4.1条约定的义务应理解为报送规划变更审批，春华水务公司报送文件或申请变更即履行了义务。如果将春华水务公司的义务理解为取得土地用途变更的结果，则该条约定应为无效约定。即使不讨论效力，以行政立法行为的结果作为合同一方义务，并以此要求合同一方承担巨额违约金，有违公平原则。再次，案涉土地整理期限符合金策国泰公司的预期，一审法院认定春华水务公司履行合同超出合理期限错误。一审法院未审查《补充协议》对《合作协议》的变更，导致其对应该申请变更规划的土地面积和土地整理合理期限认定错误。最后，《补充协议》系对《合作协议》的重大变更与补充，二者不可分割，《合作协议》不能单独解除，应与《补充协议》同时解除或同时履行。金策国泰公司诉请确认单独解除《合作协议》并获一审法院支持是错误的。综上，一审认定认定春华水务公司长期未完成主要义务，构成违约，没有合同、法律依据。

（四）一审认定合同解除后春华水务公司应当承担相应责任的范围和方式，没有事实依据和法律依据。1.金策国泰公司要求返还投资并要求补偿，有违协议共担风险、共负盈亏、互利共赢的约定。《合作协议》之所以没有约定具体的开发期间，正是因为双方之前对于合作期内可能出现的临时性障碍，及不确定因素早有预见，而且一级开发本身具有较大的投资风险，最终需土地挂牌实现协议目的，具有重大的潜在的商业风险。事实上，截至目前，春华水务公司并未从涉案目标土地获取任何收益。金策国泰公司在根本不具备解除的条件下提出终止合作，完全是基于自身利益、规避商业风险所为。金策国泰公司提出返还投资款无疑将开发风险转嫁给上诉人，有违协议共担风险、共负盈亏约定。春华水务公司和金策国泰公司至今未就合同解除达成一致，在合同仍处于履行过程阶段，金策国泰公司要求返还资金并主张违约赔偿没有法律依据。2.即便认定合同解除，一审判决的几项违约和赔偿承担方式极不公平。第一，一审判决春华水务公司承担2010年至2015年期间资金占用利息损失与2900万元违约金并存极不合理。双方合同约定合同因违约解除时，春华水务公司只承担2900万元违约赔偿，一审法院不顾合同约定，判决春华水务公司另行支付同期银行贷款利率资金占用利息，既无合同基础，也无法律依据。而且按照合同法相关规定，违约金与损失是不能被同时支持的。第二，一审判决春华水务公司承担自2015年2月以后按四倍同期贷款利率承担罚息极不公平。首先，春华水务公司并无任何履约过错，在金策国泰公司提出解除合同要求后，为了妥善解决金策国泰公司问题，积极探讨协议解除金策国泰公司退出的可能性，春华水务公司迅速召开董事会研究，依照程序上报呼市政府请示如何处理，春华水务公司所作所为诚实信用，并无任何过错。2015年2月在收到金策国泰公司函件后不久，金策国泰公司已有诉讼之意，2015年10月向一审法院起诉提出巨额赔偿请求，已使春华水务公司丧失协商基础。第三，一审法院认定金策国泰公司投入规划设计费、临时工程费及管理费600万元，同样没有事实和法律依据。首先，上述证据提出时，一审庭审辩论早已结束近一年时间，另外从发生费用的凭据分析，没有提供任何证据原件，且就每项费用发生没有进行系统统计，一审即便认可上述费用实际发生的事实，也应就费用进行相应审查，不应仅以对方叙述的数额进行事实认定。此外，从双方协议内容分析，协议并无约定金策国泰公司对涉案土地可以进行地上临时施工，也无必要对其进行看护，按照协议约定，只需春华水务公司完成涉案土地“三通一平”工作，所发生的有关费用已经包含在征地拆迁费用当中。一审判决此笔费用由上诉人承担，无事实和法律依据。

金策国泰公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。

金策国泰公司向一审法院起诉请求：1.判决确认双方签订的《合作协议》已解除；2.判令春华水务公司向金策国泰公司支付损失补偿金2.9亿元；3.判令春华水务公司向金策国泰公司支付损失补偿金2900万元；4.判令春华水务公司向金策国泰公司赔偿资金占用损失12545.20万元，资金占用损失赔偿金自金策国泰公司资金实际投入之日起按年利率10%的标准计算至2014年12月25日止；5.判令春华水务公司向金策国泰公司支付逾期付款利息，该逾期利息截至2015年11月25日暂计为11324.50万元（逾期利息以3.19亿元为基数，自2014年12月26日起按千分之一每日的标准计算至春华水务公司向金策国泰公司付清3.19亿元资金之日止）；6.判令春华水务公司向金策国泰公司支付规划设计费、临时工程费用及管理费用人民币600万元；（以上1-6项诉讼请求暂合计金额为56369.70万元）7.判令春华水务公司承担本案诉讼费用。

一审法院认定事实：2004年12月17日，呼和浩特市人民政府下发关于授权春华水务公司收储东河、西河两侧土地的通知。授权春华水务公司对东河、西河两侧土地进行收储并完成河道综合治理工程；收储的土地用于环城河建设和水环境综合治理及沿河路、绿化、美化、科教文化、居住、商务、休闲娱乐等相关配套设施的开发建设。

2010年4月19日，春华水务公司（甲方）与金策国泰公司（乙方）签订《合作协议》，约定：根据呼和浩特市人民政府相关文件，甲方获得对位于呼和浩特市赛罕区东至远经一路；西至东岸国际和辽文化博物馆；南至和平渠；北至东岸国际，面积约为606亩之集体所有制土地（即项目土地）进行一级开发的权利。甲乙双方合作的范围：项目土地的一级开发。包括但不限于项目土地的征地、拆迁、规划、市政基础设施建设等相关工作。甲方负责完成征用项目土地一级开发的立项、规划意见书申报、土地测绘、征地拆迁报批手续及缴纳征地相关税费等相关土地一级开发手续工作；负责将项目土地由集体所有制土地变为国有土地，并将项目土地的规划变更为商业和住宅开发用途，协助乙方将其所制定的控制性规划通过政府部门审批；负责与项目土地一级开发中所涉及的镇、村或其他单位或个人洽谈补偿金数额，签署补偿协议；负责协调相关政府部门的关系，协调处理与被征地单位或个人、被拆迁单位或个人之间的矛盾或纠纷；做好与村民的协调工作。乙方负责提供进行项目土地一级开发所需的资金，原则上不超过人民币三亿五千万元，负责按照项目土地一级开发进度，分批将项目土地一级开发资金转账到约定的项目部银行专户内；负责项目土地一级开发中所涉及的项目控制性规划、立项报告等工作；负责委派专业人员，协助甲方进行项目土地一级开发的现场管理和执行工作。甲乙双方应当全面地履行本协议，任何一方无权单方解除本协议；任何一方因违反本协议约定而给对方造成损失的，违约方须向守约方承担违约赔偿责任；甲方若未能按照本协议第八条约定向乙方支付款项，每迟延一日，以迟延支付款项为基数支付千分之五的违约金；非因乙方原因导致本协议无法继续履行的，甲方应立即通知乙方，乙方同意解除本协议的，甲方应在协议解除之日起十日内返还乙方业已投入的全部资金和业已投入资金百分之十的损失补偿，若逾期不能支付，应按照日千分之一计算支付相应的利息。

协议签订后，2010年5月5日，金策国泰公司支付春华水务公司2500万元；2010年5月25日，金策国泰公司支付春华水务公司3500万元；2010年6月25日，金策国泰公司支付春华水务公司3000万元；2010年9月1日，金策国泰公司支付春华水务公司10000万元；2010年11月11日，金策国泰公司支付春华水务公司5000万元；2010年11月18日，金策国泰公司支付春华水务公司5000万元。金策国泰公司共计支付春华水务公司2.9亿元人民币。

2013年9月3日，春华水务公司（甲方）、金策国泰公司（乙方）、内蒙古长融房地产开发有限公司（丙方）、呼和浩特市绿城金策房地产开发有限公司（丁方）签订《补充协议》，约定：丙方为甲方下属全资子公司，丁方为乙方控股的有限公司；丙方与丁方共同组建项目公司负责项目土地的项目开发；四方共同努力促使项目公司尽快获取项目土地，项目公司将参与公开出让程序；并约定项目公司在公开出让程序中未取得项目土地、取得部分项目土地、取得全部项目土地等不同情形下的违约及合作事宜；甲方、丙方对合同义务承担连带责任；乙方、丁方对合同义务承担连带责任。

2013年8月15日，呼和浩特市人民政府下发的2013年第25次市长办公会会议纪要中关于“占用春华水务公司与北京金策国泰公司合作整理土地相关事宜”部分称：鉴于市政府授权春华水务公司整理东河两侧土地的实际情况，本着尊重历史并保证投资方利益的原则，由孙建华副市长和李建平书记负责与北京金策国泰公司及春华水务公司（以下简称投资方）协商整理土地退出相关事宜。自治区人大办公楼及国际文化交流中心需占用投资方整理土地的成本由审计部门审定，原则上参照土地整理三方协议的补偿标准，对投资方投入的土地整理资金从投入至今计算时间予以补偿，具体补偿标准另行确定，其余投资方合作整理的土地由赛罕区政府及国土资源部门尽快办理农用地征转和组件报批工作。

2014年8月27日，春华水务公司向呼和浩特市人民政府请示称：考虑到金策国泰公司4年前已投入资金2.9亿元用于上述土地整理的客观情况，如内蒙古人大办公新址不再占用上述土地，恳请市政府协调内蒙古人大将该287亩土地返还春华水务公司，春华水务公司和金策国泰公司将依据原合作协议尽快完成该地块的整理出让及后续开发。

2014年12月15日，春华水务公司董事会决议表示：鉴于金策国泰公司主动提出解除与春华水务公司于2010年4月19日签订的《合作协议》《出资协议》及2013年9月3日签订的《补充协议》，并要求退还其前期投入的土地开发资金2.9亿元及支付相关的融资成本，经研究，春华水务公司同意解除该三项协议并退还其土地开发资金2.9亿元。融资成本计算标准需通过第三方中介机构本着合理、合法的原则提出建议并经市国资局、市政府批准确定后执行。关于金策国泰公司提出的项目前期工程费用问题，应以工程监理单位出具的费用标准和工程决算为准，据实结算。

2015年1月5日，春华水务公司向呼和浩特市国资局发出“关于终止春华水务公司与金策国泰公司合作开发土地的请示”，内容主要为：春华水务公司与金策国泰公司签订《协议书》，后，金策国泰公司已于2010年底前支付土地一级开发资金2.9亿元，并在后续4年多的土地整理过程中投入管理费用及前期工程费用约600万元。现因上述合作土地的现行城市规划无法满足金策国泰公司的开发要求且暂时无法调整，同时部分土地存在补偿争议且短期内无法解决等情况，金策国泰公司于2014年11月初向春华水务公司提出终止土地合作开发，并提出如下解约要求“1、春华水务公司需偿还金策国泰公司依据本协议支付的一级开发资金2.9亿元。2、春华水务公司需支付金策国泰公司上述2.9亿元利息（复利计息，年利率11.54%，该年利率为金策国泰公司控股方绿城集团在2010年至2011年间向银行贷款的实际利率）和项目前期工程费用及管理费用约600万元。3、上述资金金策国泰公司根据绿城集团近期股权交易情况要求我公司于2015年2月11日前全额支付。”春华水务公司于2014年12月15日就上述事宜召开董事会，针对终止土地合作事宜形成以下意见“1、春华水务公司同意与金策国泰公司解除上述所签协议，退还金策国泰公司已支付的2.9亿元土地一级开发资金。2、对于春华水务公司需支付的上述2.9亿元的融资成本，以金策国泰公司支付土地一级开发资金时间（2010年）房地产行业平均贷款融资成本作为参考依据，并报请市政府及市国资局批准后执行。经我公司近期与银行、信托公司、房地产行业研究机构等多方求证，2010年房地产行业贷款融资方式主要为银行贷款和信托融资两种，其中银行贷款平均融资成本为银行基准利率上浮10%－50%之间（6.34%－8.64%），信托融资的平均成本为12%－15%。3、对于金策国泰投资公司就上述合作土地一级开发整理已支付的管理费用和前期工程费用，春华水务公司同意以工程监理单位出具的费用标准和工程决算为准，据实结算。”2015年1月15日，呼和浩特市国资局回函，主要内容为：解除协议、退还土地开发资金及相关利息为企业日常经营行为，不属市国资委审批事项，应由春华水务公司依法妥善解决。

2015年1月5日，春华水务公司亦向呼和浩特市人民政府发去请示，内容与同日向呼和浩特市国资局发去的请示相同。呼和浩特市人民政府相关领导批示称：建议仍由春华水务公司办理，将来收益亦归春华水务公司。

2015年2月9日，金策国泰公司向春华水务公司发去“京金策发﹝2015﹞01号关于解除土地合作开发的函告”，内容为：贵司拒不按照与我方签订的《土地一级开发合作协议书》履行义务，构成严重违约，造成我方重大经济损失。我方本着协商解决问题的原则，数次与贵司进行协调，均未获得任何效果。对于贵司有失诚信的种种表现，我方深感失望。我方现将解约底线条件，再次申明如下：1、2015年2月18日前全额归还我方已支付的2.9亿元土地一级开发资金。2、2015年2月18日前对我方就合作土地开发已支付的管理费用和前期工程费用，据实结算。3、对我方2010年支付的2.9亿元一级开发资金，按年利率9.5%计算资金占用费，并于2015年2月28日前一次性支付完成。如贵司仍继续拖延，我方将向我公司所属管辖区的人民法院提出诉讼。

2015年2月11日，春华水务公司向呼和浩特市人民政府发去“关于终止春华水务公司与金策国泰公司合作开发土地有关事宜的报告”，内容为：春华水务公司就金策国泰公司单方面提出土地合作解约的相关事宜，已于2015年1月5日请示市政府。现金策国泰公司于2015年2月9日向春华水务公司送达《关于解除土地合作开发的函告》，要求春华水务公司于2015年2月18日前，全额归还2.9亿元土地一级开发资金及其已支付的管理费用和前期工程费用，同时于2015年2月28日前参照年利率9.5%（2010年金策国泰公司支付土地一级开发资金时，春华水务公司当年仅有一笔融资，为中信信托贷款，贷款金额为10亿元，贷款期限为两年，综合成本为9.5%）支付2.9亿元土地一级开发资金的资金占用费。否则，金策国泰公司将通过司法途径解决。春华水务公司就上述事宜咨询相关律师事务所，均认为如金策国泰公司提起诉讼，可能会发生下列情况：1、依据双方原签订协议的相关违约责任约定，经法院审判后，春华水务公司需支付的补偿金额可能会增加；2、双方就土地合作开发签订的相关协议可能面向社会公开，并产生不良影响；3、该合作土地开发过程中涉及到自治区人大、新城宾馆、内蒙古煤田地质局等机关单位，如因诉讼导致公众效应，可能造成不良影响。

本案审理中，经一审法院向呼和浩特市经济技术开发区规划分局调查项目土地的现有规划情况，并经呼和浩特市经济技术开发区规划分局出具项目土地规划图纸。显示项目土地现有规划大部分为商业用地、居住用地、商业兼容办公用地、文化兼容娱乐用地；另有部分为中、小学用地、防护绿地、社会停车场。

一审庭审中，金策国泰公司称项目土地性质仍为集体土地，未依约转为国有土地。春华水务公司称项目四块土地中，S3、S4两块地已经取得相关批文，转为国有土地；S1、S2两块土地已经向内蒙古国土资源厅报批，即将变为国有土地。

一审庭审后，春华水务公司提交《关于同意呼和浩特市人民政府2014年度中心城市第十二批次农用地转用和土地征收实施方案的通知》（内政土法［2016］436号）、《转发自治区人民政府关于同意呼和浩特市2014年度中心城市第十二批次农用地转用和土地征收（赛罕区）实施方案的通知》（呼政土征字［2016］92号），以证明S2地块已经变更为国有土地。金策国泰公司称上述文件只能证明批准农用地转用和土地征收方案，还需要依法履行批准后的实施程序，尚未变更为国有土地。

一审庭审后，金策国泰公司另提交与三合鼎房屋拆迁公司签订的合同、相关支付凭证；以及与上海济景建筑设计有限公司签订的合同、支付凭证。上述相关费用共计690余万元，金策国泰公司依次证明相关实际发生的规划设计费、临时工程费用及管理费用。春华水务公司认为上述证据已超过举证期限，法院不应采纳、组织质证，并对上述证据的真实性、合法性、关联性不予认可。

一审法院认为，春华水务公司与金策国泰公司签订的《协议书》，不违反相关法律及行政法规的效力性强制规定，应为合法有效。

2010年4月19日签订《合作协议》后，截止2010年11月11日，金策国泰公司依约支付春华水务公司2.9亿元项目开发资金。现双方在合同履行中出现争议，金策国泰公司提出解除《协议书》，后向法院提起本案诉讼。一审法院依双方主要争议焦点予以分析确定。

关于春华水务公司在合同履行过程中是否存在违约情形。按照双方《合作协议》的内容，金策国泰公司的主要合同义务为提供项目开发资金，春华水务公司主要合同义务则为办理规划及土地性质变更等。金策国泰公司在合同签订当年即依约支付了项目开发资金，履行了主要合同义务。从春华水务公司履行主要义务来看，项目土地现有规划大部分为商业用地、居住用地，但仍有相当部分并未规划为住宅和商业用地；部分项目土地已经完成报批和拆迁工作，但仍有部分土地没有完成报批和拆迁，没有全部完成集体土地转为国有土地的工作。虽然合同对于双方履行义务的具体时间没有约定，但作为完成一定商业项目开发目的之合同，依合同性质其主要义务完成必然有一个合理之期限。考虑到签约至今已逾较长时间，春华水务公司长期未完成主要义务的行为已构成违约。

关于合同是否解除。虽然春华水务公司表示仍在积极履行相关义务、项目手续完善仍存在可能，但考虑到春华水务公司未完成主要义务拖延时间过长，且其在接到金策国泰公司解除合同函件后，在内部董事会和向有关部门请示中均明确表达了认可金策国泰公司解除合同意见的意思表示。一审法院认为综合以上情况应确认双方《合作协议》解除。

关于合同解除的具体时间。从双方来往函件来看，金策国泰公司在多份函件中均表达了解除合同之意思表示。一审法院认为最后一份函件明确了解除的意思表示及明确的期限，应以最后一份解除合同的意思表示为准，即以2015年2月9日，金策国泰公司向春华水务公司发去“京金策发﹝2015﹞01号关于解除土地合作开发的函告”的时间，作为确认合同解除的时间。金策国泰公司认为应以2014年12月15日计算违约时间依据不足。

关于合同解除后春华水务公司应当承担的相应责任。根据查明的事实，春华水务公司在接到金策国泰公司解除合同函件后，在内部董事会和向有关部门请示中明确认为应解除协议、退还土地开发资金、支付融资成本和经营成本，且对诉讼可能存在的不利后果表达了明确的预期；在有关部门明确表示解除合同及善后事宜由春华水务公司自行决定后，春华水务公司长期怠于承担责任，明知合同应解除但长期不作为，导致诉讼的发生。对于春华水务公司原因导致合同解除应承担的责任，双方合同约定，“非因金策国泰公司原因导致本协议无法继续履行的，春华水务公司应立即通知金策国泰公司，金策国泰公司同意解除本协议的，春华水务公司应在协议解除之日起十日内返还金策国泰公司业已投入的全部资金和业已投入资金百分之十的损失补偿，若逾期不能支付，应按照日千分之一计算支付相应的利息”。现春华水务公司违约在先，金策国泰公司提出解除合同及后续补偿的主张，春华水务公司对于该主张内部均认可，却长期怠于行使配合解除合同的责任，符合上述约定应承担责任的情形，应依约承担责任。合同解除后，应返还2.9亿元；关于实际发生的规划设计费、临时工程费用及管理费用，春华水务公司在2015年1月5日的请示中明确数额为约600万元，且金策国泰公司亦提供了600余万元的相关票据，现金策国泰公司请求支付相关费用600万元，一审法院予以认可，应按此数额支付；关于资金占用损失，由于春华水务公司实际获得资金，合同解除系因春华水务公司违约所致，使用资金期间的利息为法定孳息，应予以支付，具体数额应以中国人民银行同期贷款基准利率标准计算。

依约定，因春华水务公司原因解除合同的，春华水务公司应支付2900万元损失，一审法院予以确认；合同另约定关于合同解除后的逾期支付资金罚息,现春华水务公司存在逾期未支付情形，应依约定以3.19亿元为本金计算基础承担罚息，考虑到违约情形与实际损失情况，合同约定的日千分之一过高，一审法院酌定按照中国人民银行同期贷款基准利率四倍计算。

综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、第九十七条、第一百一十四条之规定，判决：一、金策国泰公司与春华水务公司2010年4月19日签订的《合作协议》于2015年2月9日解除；二、春华水务公司于判决生效后十日内返还金策国泰公司2.9亿元；三、春华水务公司于判决生效后十日内支付金策国泰公司合同履行期间的资金占用利息（以2.9亿元为本金，按中国人民银行同期贷款基准利率为标准，自2010年11月11日起计算至2015年2月9日止）；四、春华水务公司于判决生效后十日内支付金策国泰公司违约金2900万元；五、春华水务公司于判决生效后十日内支付金策国泰公司未依约履行本判决二、四项给付义务的罚息（以3.19亿元为本金，按四倍中国人民银行同期贷款基准利率为标准，自2015年2月20日起计算至实际支付日止）；六、春华水务公司于判决生效后十日内支付金策国泰公司规划设计费、临时工程费用及管理费用600万元；七、驳回金策国泰公司其他诉讼请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费2860760元，由金策国泰公司负担860760元，由春华水务公司负担200万元。

本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。

春华水务公司提交的证据及金策国泰公司质证意见如下：

第一组证据，《项目土地的控制性详细规划》《关于办理滨河南路以东、敕勒川大街以南地块挂牌上市手续的请示》（呼春水政发[2013]20号）,金策国泰公司与呼和浩特市三合鼎房屋拆迁有限责任公司签订的《委托协议书》,呼和浩特市三合鼎房屋拆迁有限责任公司出具的《关于内蒙人大占用地块部分现场工程的说明》，拟证明金策国泰公司知晓控制详细规划以及内蒙古人大占用土地导致可出让土地面积发生变化的情况。

金策国泰公司质证认为，对《项目土地的控制性详细规划》的真实性、合法性、关联性不认可，规划是一个过程性的文件，应以规划局认定的规划图为准。不管规划情况如何，我方要求的结果是规划用地符合住宅及商业开发，除此之外的规划用地不符合双方约定本意。对《关于办理滨河南路以东、敕勒川大街以南地块挂牌上市手续的请示》的真实性不予认可。对《委托协议书》《关于内蒙人大占用地块部分现场工程的说明》的真实性无异议，但与案涉协议是否解除及春华水务公司是否构成违约没有关联性。对于内蒙古人大占用土地的情况，春华水务公司没有积极协调解决。

第二组证据，呼和浩特绿城金策房地产开发有限公司工商信息,绿城呼和浩特项目详细规划设计《规划设计合同》,《绿城呼和浩特项目规划设计合同补充协议》,金策国泰公司、呼和浩特绿城金策房地产开发有限公司支付上海济景建筑设计有限公司设计费记账凭证与回款凭证,《关于成立平台公司合作开发呼和浩特赛罕区东河东侧土地的函》（呼绿函[2014]1号）,2014-2015年呼和浩特绿城金策房地产开发有限公司记账凭证,《关于解除土地合作开发的函告》，拟证明双方签订《补充协议》后，呼和浩特绿城金策房地产开发有限公司作为《补充协议》一方，已经开展诸多工作，《补充协议》已经履行。

金策国泰公司质证认为，对上述证据真实性无异议，除工商登记信息外，其余证据来源于金策国泰公司主张600万元规划设计、临时工程及管理费用所举示的证据，但不能达到春华水务公司的证明目的，无法得出呼和浩特绿城金策房地产开发有限公司已经完全取代金策国泰公司的事实。

第三组证据的第一小组证据，S2、S4地块办理进展，拟证明春华水务公司一直在积极推进四个地块的整理进度，不存在违约行为。

金策国泰公司质证认为，对上述证据真实性无异议，对证明事项不予认可，S2、S4地块的规划用途并非春华水务公司所述的商业用地，符合合同约定的住宅商业用地占比不到三成。

第二小组证据，《关于呼和浩特市人民政府2012年度第二十批次城市建设项目更改为呼和浩特市人民政府2013年度第三十三批次城市建设项目的说明》《呼和浩特市赛罕区人民政府关于变更呼和浩特市人民政府2013年度第六十八批次城市建设项目批次名称情况说明的函》《关于呼和浩特市人民政府2011年第二十批次中心城市建设项目变更批次的说明》，拟证明受年度用地指标和国土局审批期限影响，S2、S3、S4地块虽及时上报审批，但被调整到下一年度批次，导致整理期延长，春华水务公司不构成违约。

金策国泰公司质证认为，对上述证据真实性、关联性不予认可，这些文件只是请示性文件，没有得到确认，S1地块没有取得建设用地审批文件，S2、S3、S4虽然取得了审批文件，但没有完成其他手续，证明春华水务公司延迟履行导致土地一级开发工作严重滞后。

第三小组证据，《呼和浩特市赛罕区人民政府关于办理春华水务公司部分土地规划事宜的函》《关于调整我公司一级整理的部分土地用地性质及规划指标的请示》，拟证明春华水务公司发函致呼和浩特市人民政府、赛罕区人民政府，申请将项目地块的规划用地性质调整为住宅用地。

金策国泰公司质证认为，对上述证据真实性无异议，对证明事项不予认可，春华水务公司明知案涉地块用途应变更为住宅用地，其提交的文件均是政府部门报送流转文件，不能证明春华水务公司履行了合同义务。

金策国泰公司提交的证据及春华水务公司质证意见如下：

1.《规划设计总体平面图》，拟证明金策国泰公司对案涉项目规划用地方案有明确要求。

春华水务公司质证认为，对该证据真实性、合法性、关联性不予认可，该证据载明的规划内容与现状规划内容不符。

2.《609亩土地规划净地面积示意图》拟证明在整个规划设计方案中，现状规划与规划示意图差距巨大，无法实现一级开发合作协议约定的住宅和商业开发。

春华水务公司质证认为，对该证据真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。

3.《城市用地分类与规划建设用地标准GBJ137-90》拟证明行政办公用地、中小学用地等相关定义，与双方合作协议约定的住宅和商业用地完全是不同的规划用地类型。

春华水务公司质证认为，对该证据真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。

4.《呼和浩特如意行政商务金融中心城市设计图集分册》拟证明双方合作地块所在区域的控制性详细性规划即为呼和浩特经济技术开发区如意区管委会主导编制。

春华水务公司质证认为，对该证据真实性不予认可。

5.《呼和浩特经济技术开发区领导简介》拟证明春华水务公司的法定代表人兼任呼和浩特经济技术开发区的主要领导，其对于整个规划调整是有相应的参与调整能力的。

春华水务公司质证认为，对该证据真实性予以认可，对关联性不予认可。

6.《项目周边土地成交情况》，拟证明双方合作协议如获履行，金策国泰公司将获得高额预期收益，但由于春华水务公司违约，导致预期收益落空。

春华水务公司质证认为，对该证据真实性不予认可。

由于当事人提交的上述证据拟证明的问题与焦点问题相关，本院将在对焦点问题的分析时具体认定。

本院二审认定如下事实：2013年9月3日，春华水务公司（甲方）、金策国泰公司（乙方）、内蒙古长融房地产开发有限公司（丙方）、呼和浩特绿城金策房地产开发有限公司（丁方）签订《补充协议》，约定：二、2.项目土地将分期分块出让，项目公司将参与公开出让程序。三、4.甲方争取在本协议签订之日起一年内公开出让的土地面积不低于200亩，同时保证项目公司可以自由参与竞买。5.在项目土地进入公开出让程序后发生如下情况的，按照下列方式处理：（1）项目公司自设立起一年内未能通过招拍挂方式获取任何一宗项目土地使用权或者所获取第一宗土地未能按照本协议第二条第3款约定取得土地出让收益和土地出让金返还的，项目公司在一年期限届满后30日内开始按照法定程序进行清算，甲方、丙方除返还乙方已投入一级开发资金外，还应参照项目土地周边现行一级开发成本及地价等因素向乙方支付违约金，具体违约金比例由四方协商确定。

本院对一审法院认定的其他事实予以确认。

本院认为，根据当事人的上诉请求、答辩意见及有关证据，本案二审争议焦点为：（一）涉案《合作协议》《补充协议》的效力及关系；（二）春华水务公司是否存在违约行为；（三）涉案合同是否已经解除，于何时解除；（四）合同解除后春华水务公司应当承担的民事责任。对以上争议焦点问题，具体分析如下：

一、关于案涉《合作协议》《补充协议》的效力及关系问题

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条规定，合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资格的，应当认定合同有效，当事人双方均不具备房地产开发经营资格的，应当认定合同无效。该条款系关于合作开发房地产合同中房地产开发经营资格与合同效力的原则规定，其理据在于房地产开发事关人民群众的切身利益和社会公共利益，故合作开发一方必须具备房地产开发经营资格。本案中，春华水务公司与金策国泰公司签订《合作协议》的主要内容为案涉项目土地一级开发，并非房地产开发，故《合作协议》并不因当事人均不具备房地产开发经营资格而无效。案涉《合作协议》《补充协议》系当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效。

《补充协议》的签订主体除春华水务公司和金策国泰公司外，还包括内蒙古长融房地产开发有限公司、呼和浩特市绿城金策房地产开发有限公司，该《补充协议》约定的内容为四方共同努力促使项目公司尽快获取项目土地，项目公司将参与公开出让程序；并约定项目公司在公开出让程序中未取得项目土地、取得部分项目土地、取得全部项目土地等不同情形下的违约及合作事宜。《补充协议》明确约定，项目土地将分期分块出让，项目公司将参与公开出让程序。春华水务公司争取在本协议签订之日起一年内公开出让的土地面积不低于200亩。从《补充协议》约定内容看，《补充协议》系春华水务公司、金策国泰公司及相关项目公司约定受让土地后的合作事宜，即土地一级开发后的出让事宜，其中“争取一年内公开出让200亩土地”等内容系对《合作协议》如何具体履行的进一步明确约定，并不构成对《合作协议》整体内容的变更。春华水务公司提交的《项目土地的控制性详细规划》、《关于办理滨河南路以东、敕勒川大街以南地块挂牌上市手续的请示》、金策国泰公司与呼和浩特市三合鼎房屋拆迁有限责任公司签订的《委托协议书》、呼和浩特市三合鼎房屋拆迁有限责任公司出具的《关于内蒙人大占用地块部分现场工程的说明》等证据，并不能证明金策国泰公司知晓可出让土地面积发生变化并同意对《合作协议》的整体内容进行重大变更。

此外，需要指出的是，关于春华水务公司上诉提到的本案的案由问题，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条规定，房地产开发是指在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。本案所涉《合作协议》的主要内容为案涉项目土地一级开发。一级土地开发是指土地储备机构按规定确定土地一级开发单位，依照土地利用总体规划和城市规划，对国有土地、集体土地依法实施拆迁、收回、征收和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。由此可见，土地一级开发并不等同于房地产开发，故本案并非合资、合作开发房地产合同纠纷，案由确定为合同纠纷为宜，本院对此予以纠正，但这并不会对合同效力的认定产生影响，亦不影响本案的审理。

二、关于春华水务公司是否存在违约行为的问题

根据《合作协议》约定，春华水务公司的主要义务为土地一级开发的立项、规划意见书申报、土地测绘、征地拆迁报批手续及缴纳征地相关税费等相关土地一级开发手续工作；负责将项目土地由集体所有制土地变为国有土地，并将项目土地的规划变更为商业和住宅开发用途，协助乙方将其所制定的控制性规划通过政府部门审批；负责与项目土地一级开发中所涉及的镇、村或其他单位或个人洽谈补偿金数额，签署补偿协议；负责协调相关政府部门的关系，协调处理与被征地单位或个人、被拆迁单位或个人之间的矛盾或纠纷；做好与村民的协调工作。从案涉土地现状来看，项目土地现有规划大部分为商业用地、居住用地，但仍有相当部分并未规划为住宅和商业用地；部分项目土地已经完成报批和拆迁工作，但仍有部分土地没有完成报批和拆迁，没有全部完成集体土地转为国有土地的工作。

《协议书》明确约定了春华水务公司的义务，尽管春华水务公司履行上述义务中可能会涉及政府部门的一些审批问题，但就合同的履行而言，履行义务一方是否系因第三人的原因无法履行合同应在所不问。虽然《合作协议》对于双方履行义务的具体时间没有约定，但从《补充协议》的约定“二、2.项目土地将分期分块出让，项目公司将参与公开出让程序。三、4.甲方争取在本协议签订之日起一年内公开出让的土地面积不低于200亩，同时保证项目公司可以自由参与竞买。5.在项目土地进入公开出让程序后发生如下情况的，按照下列方式处理：（1）项目公司自设立起一年内未能通过招拍挂方式获取任何一宗项目土地使用权或者所获取第一宗土地未能按照本协议第二条第3款约定取得土地出让收益和土地出让金返还的，项目公司在一年期限届满后30日内开始按照法定程序进行清算，甲方、丙方除返还乙方已投入一级开发资金外，还应参照项目土地周边现行一级开发成本及地价等因素向乙方支付违约金，具体违约金比例由四方协商确定”可知，《补充协议》对履行《合作协议》的阶段性目标和任务作了约定，并同时约定了相应的违约责任，即如无法达成约定目标，则退还春华水务公司已投入资金，并支付违约金。而从本案认定的事实看，春华水务公司提交的证据并不能证明其已经按照《补充协议》的约定将该不低于200亩的土地公开出让，项目公司显然自设立起一年内未能通过招拍挂方式获取任何一宗项目土地使用权，因此，春华水务公司未能按照《补充协议》的约定履行合同义务，显然构成违约。

春华水务公司在二审中主张，其已经按约定报送了相关规划变更审批手续，对于目标土地开发中存在的一些暂时性障碍，其已经积极协调有关部门努力解决，不存在违约行为，且正是双方考虑到土地一级开发整理实际运作过程中往往会出现诸多复杂因素，周期较长，双方签订的协议内容才未约定具体的完成期限。对此，本院认为，作为完成一定商业项目开发目的的合同，履行合同义务需要一定时间自属常理，但当事人履行合同主要义务亦应有一个合理的期限。从春华水务公司于一审中提交的证据以及在二审中提交的《关于呼和浩特市人民政府2012年度第二十批次城市建设项目更改为呼和浩特市人民政府2013年度第三十三批次城市建设项目的说明》《呼和浩特市赛罕区人民政府关于变更呼和浩特市人民政府2013年度第六十八批次城市建设项目批次名称情况说明的函》《关于呼和浩特市人民政府2011年第二十批次中心城市建设项目变更批次的说明》《呼和浩特市赛罕区人民政府关于办理春华水务公司部分土地规划事宜的函》《关于调整我公司一级整理的部分土地用地性质及规划指标的请示》等证据看，春华水务公司虽然存在履行合同义务的行为，但一直未能实现将合同项下土地性质调整等合同约定的主要目的。考虑到自双方签订协议至金策国泰公司向一审法院提起本案诉讼时已近五年，距今更逾九年之久，《合作协议》《补充协议》的约定都未能得到有效履行，案涉土地至今仍未达到合同约定的土地一级开发的状态，导致金策国泰公司的合同目的根本无法实现，故一审认定春华水务公司已构成根本违约，并无不当。

三、关于《合作协议》是否已经解除以及解除的时间问题

金策国泰公司于2014年11月至2015年2月期间多次向春华水务公司发函提出解约条件，春华水务公司于2014年12月15日召开董事会决议表明同意解除协议并退还其土地开发资金2.9亿元，但未完全同意金策国泰公司的解约条件，金策国泰公司于2015年2月9日再次发函重申解约底线条件。从以上事实看，金策国泰公司系以发函的方式与春华水务公司协商解除条件，虽然双方并未就合同解除条件达成合意，但金策国泰公司在函件中载明“我方现将解约底线条件申明如下……”，实际上表明了金策国泰公司通知春华水务公司解除合同的意思，至于当事人之间就合同解除条件未达成合意，并不影响金策国泰公司通知解除合同行为的效力。而且，合同订立至起诉时已逾五年之久，春华水务公司仍未完成土地整理，再结合春华水务公司在向呼和浩特市国资局发出请示函中所描述的“现因上述合作土地现行城市规划无法满足金策国泰公司的开发要求且暂时无法调整，同时部分土地存在补偿争议且短期内无法解决等情况”，以及春华水务公司内部董事会决议同意解除合同等情形，可以综合认定在金策国泰公司提起诉讼时春华水务公司仍未完成土地整理义务致使金策国泰公司的合同目的不能实现，已构成根本违约，故一审法院将金策国泰公司多份表达解除合同意思函件中的最后一份送达给春华水务公司的时间（2015年2月9日）作为合同的解除时间，并无不当。

四、关于合同解除后春华水务公司应当承担的民事责任问题

《合作协议》解除后，春华水务公司应当返还金策国泰公司的投资款2.9亿元，双方当事人在二审中亦表示如果合同解除，2.9亿元投资款应当返还，对此本院予以确认。

关于合同履行期间的损失补偿金和资金占用利息能否并存的问题。一审法院判决支持了金策国泰公司主张的“按已投资金额的百分之十进行损失补偿”的请求，另认为因合同解除系春华水务公司违约所致，故合同履行期间的资金占用损失作为法定孳息，应当支付，具体数额以中国人民银行同期同类贷款利率计算。鉴于金策国泰公司自资金投入起至合同解除之日已逾5年时间，按已投资金额10%补偿损失显然不足以弥补金策国泰公司在合同履行期间的资金损失，一审法院判决春华水务公司在承担投资款10%的损失补偿费外，另需支付法定孳息，并无不当。

关于解除后的违约金问题，本院认为，一方面，金策国泰公司于诉前多次发函与春华水务公司协商合同解除事宜，春华水务公司内部也同意解除合同，并认可投资本金2.9亿元应当退还，在金策国泰公司将春华水务公司诉至法院时，尽管资金占用损失及违约金等存在争议，但基于诚实信用的履行原则，春华水务公司至少应当在收到解除通知之日起十日内，将投资款本金2.9亿元退还金策国泰公司，而春华水务公司仍继续占有该资金未予退还，一审法院判令合同解除后由春华水务公司按中国人民银行同期贷款利率的四倍承担罚息，并无不当。另一方面，既然合同约定在非因金策国泰公司原因导致协议无法继续履行的，春华水务公司负有立即通知金策国泰公司的义务，后者同意解除协议的，春华水务公司尚且应在协议解除之日起十日内返还金策国泰公司业已投入的全部资金和业已投入资金百分之十的损失补偿，若逾期不能支付，应按照日千分之一计算支付相应的利息，举轻以明重，在本案构成上述情形但春华水务公司迟迟不同意解除合同的情况下，其更应按照上述约定承担违约责任。在确定罚息计算时，根据当事人的上述约定，应当以3.19亿元为基数计算，一审法院从尊重当事人的约定的角度，以此为基础计算罚息，并无不当。此外，考虑到日千分之一的利息约定已经超过中国人民银行同期贷款利率的四倍，故一审法院调整为按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算，是正确的。

关于春华水务公司应否支付规划设计费、临时工程费和管理费600万元的问题。该笔费用系金策国泰公司为履行协议而支出，在合同因春华水务公司原因解除的情况下，金策国泰公司提供了支付相应费用的合同及凭证，春华水务公司仅仅口头否认而未提出相反证据，一审法院对此予以认定，并无不当。

综上所述，春华水务公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费2860760元，由呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　司　伟

审判员　刘银春

审判员　付少军

二〇一九年五月七日

书记员　武泽龙