新疆维吾尔自治区和某某额勒再特乌鲁乡人民政府、新疆维吾尔自治区和某某人民政府财产损害赔偿纠纷再审民事裁定书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 裁 定 书

（2019）最高法民再194号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：艾·尼曼，男，xxxx年xx月xx日出生，蒙古族，住新疆维吾尔自治区和某某和静镇建设**路**区**栋**号。

委托诉讼代理人：克西克达来，男，xxxx年xx月xx日出生，，住新疆维吾尔自治区和某某和静镇建设**路**区**栋**号11号，系艾·尼曼之子。

委托诉讼代理人：巴音才次克，女，1982年9月2日，住新疆维吾尔自治区和某某和静镇建设**路**区**栋**号区7栋11号，系艾·尼曼之女。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区和某某额勒。住所地：新疆维吾尔自治区和某某额勒再特乌鲁乡静县额勒再特乌鲁乡。

法定代表人：沙仁特比，该乡政府乡长。

委托诉讼代理人：李华，新疆西昭律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区和某某人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区和某某天鹅湖路**号。

法定代表人：阿尔特，该县政府县长。

委托诉讼代理人：巴特巴依尔，该县林业和草原局副局长。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：陈继祥，男，1964年，住新疆维吾尔自治区和某某和静镇阿尔夏特西路世纪花园小区**幢**单元**室7幢1单元201室。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：金成庆，男，1965年，住新疆维吾尔自治区库尔勒市维吾尔自治区库尔勒市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：玉买江·赛买提，男，xxxx年xx月xx日出生，维吾尔族，现住新疆维吾尔自治区和某某兴合小区**号楼**单元**室。

再审申请人艾·尼曼因与被申请人新疆维吾尔自治区和某某额勒再特乌鲁乡人民政府（以下简称额勒再特乌鲁乡政府）、新疆维吾尔自治区和某某人民政府（以下简称和某某政府）、陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提财产损害赔偿纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院(2018)新民终103号民事裁定，向本院申请再审。本院于2018年11月28日作出（2018）最高法民申4618号民事裁定，决定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

艾·尼曼申请再审称，本案是基于2004年4月23日和某某草原监理所与艾·尼曼签订的《承包草料地协议书》的履行产生的纠纷，艾·尼曼对草料地的承包经营权被和某某政府、额勒再特乌鲁乡政府等侵犯，艾·尼曼是基于保护自己合法的土地承包经营权而提起的财产赔偿纠纷，属于民事纠纷案件，土地承包经营权是平等主体之间的民事法律关系，不是行政法律关系。二审法院作出的(2018)新民终103号裁定属于适用法律错误的裁定。综上，艾·尼曼依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项之规定申请再审，请求撤销二审法院作出的(2018)新民终103号裁定，对本案进行再审，改判额勒再特乌鲁乡政府、和某某政府共同赔偿其损失10885610.57元。

额勒再特乌鲁乡政府、和某某政府提交意见称，艾·尼曼的再审申请没有事实和法律依据。艾·尼曼、陈继祥与和某某草原监理所签订的承包协议无法继续履行，人民政府与陈继祥就经济补偿达成协议，并给予了相应补偿。陈继祥与艾·尼曼之间的内部合作方式及利益分配与人民政府无关，艾·尼曼可向陈继祥主张权利。综上所述，艾·尼曼的再审申请理由不能成立。

陈继祥辩称，本案属于行政诉讼受案范围，不属于民事诉讼受案范围；案涉土地是对陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提因对土地的投入进行的补偿，艾·尼曼未对土地进行投入，不应得到补偿；本案追加陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提没有依据；艾·尼曼的诉讼请求超过法定诉讼时效和起诉期限。综上，艾·尼曼再审申请不能成立，不应支持。

金成庆辩称，艾·尼曼的再审申请不能成立。艾·尼曼对补偿款的协商和签订协议是知情的。

玉买江·赛买提与陈继祥的答辩意见一致。

艾·尼曼一审诉讼请求：1.认定额勒再特乌鲁乡政府与和某某祥庆红枣种植开发有限责任公司（原一审被告，以下简称祥庆公司）签订的《协议书》无效；2.判令额勒再特乌鲁乡政府、和某某政府、陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提赔偿其经济损失3086525.575元及可得利益7799085元，共计10885610.575元。

一审法院查明，2004年4月23日甲方和某某草原监理所与乙方艾·尼曼、陈继祥签订承包土地协议书，内容为：一、甲方自愿将位于哈尔莫墩镇莫呼查汗一区土地2700亩该地旁的所有房屋（土木结构）、一个机井承包给乙方。二、承包期限为20年。从2004年4月23日至2024年年底为止。三、土地总承包费为32.5万元。2004年4月23日至2009年4月23日承包期间承包费每年1万元，合计5万元；2009年4月23日至2014年4月23日期间承包费每年15000元，合计75000元；2014年4月23日至2024年期间承包费每年2万元，合计20万元。四、付款期限及方式，乙方按分期付款方式支付承包费。2004年6月底以前付3万元，2004年11月20日以前付2万元，从2006年至2010年每年付1.5万元，2011年至2021年期间每年付2万元。五、甲方应于本合同签订之日起将土地完整交付乙方。六、乙方根据实际需要可以建造房屋、牲畜圈棚，甲方应予协助。在承包期内，乙方投资而形成的财产属乙方所有。七、乙方有权自主经营该土地，并能转让、转租该土地，甲方不得干涉，并有权在该地种植相应树木，该树木产权归乙方所有。同时违约责任规定甲方不得中止解除合同或违约，否则承担总资产的50%违约金。2004年4月13日艾·尼曼给新疆华龙会计师事务所交纳土地评估费5000元。2008年5月6日和某某退牧还草项目工作领导小组召开会议并形成会议纪要。主要内容有：收购祥庆公司3464.80亩土地，聘请新疆信佳价格咨询有限公司进行价格评估，评估总价为6173051.15元，经县政府与祥庆公司反复协商，该公司同意以380万元的价格出售3464.80亩土地。2008年12月和某某政府让额勒再特乌鲁乡政府与祥庆公司签订协议书内容为：为贯彻执行县政府对牧民安置方案的顺利实施。经甲乙双方共同协商就2004年4月23日签订的承包土地协议书达成如下协议：1、双方同意解除并终止2004年4月23日签订的承包土地合同书，甲方同意按照380万元的补偿额给乙方，剩余承包期解除合同的补偿由甲方一次付清。补偿款兑现后，该承包地（包括乙方新开荒面积）属甲方所有，与乙方无关等内容。此后按照和某某政府的安排，额勒再特乌鲁乡政府将该土地收回并安置牧民，和某某政府将土地补偿款380万元给付给祥庆公司。致使艾•尼曼、陈继祥与和某某草原监理所2004年4月23日签订的承包土地协议无法履行。

另查，祥庆公司已于2009年6月29日办理企业注销登记，一审法院将原企业股东陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提追加为一审被告参加诉讼。

一审法院判决：一、和某某政府、额勒再特乌鲁乡政府共同赔偿艾•尼曼经济损失2373050.16元，于判决生效后十日内一次性给付；二、陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提于判决生效后十日内一次性退还艾•尼曼多领的土地补偿款713474.42元；三、驳回艾·尼曼的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟期间的债务利息。案件受理费87113.66元，艾·尼曼负担50934.52元，和某某政府、额勒再特乌鲁乡政府共同负担25784.40元，陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提负担10394.74元。

艾·尼曼不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决第三项，改判陈继祥、额勒再特乌鲁乡政府、和某某政府、金成庆、玉买江·赛买提共同向其赔偿损失230万元；2.本案诉讼费由陈继祥、额勒再特乌鲁乡政府、和某某政府、金成庆、玉买江·赛买提负担。

陈继祥不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决第二项；2.由艾·尼曼负担本案诉讼费。

二审法院查明的事实与一审查明事实一致。

二审法院认为，土地征收补偿协议是政府具体行政行为的表现形式，是整个土地征收行为不可分割的一部分，属于行政合同的一种。土地补偿协议实质上反映的是行政管理关系，因此应受行政法的调整而不是民法的调整。政府在土地补偿协议中支付的土地补偿费的义务是行政给付义务而不是民事合同义务，而行政机关在征地协议中的给付义务是以征地行为的合法性为前提的。如依照民事诉讼只审查征地协议，就无法判断政府征地补偿行为的合法性，但审查政府整个征地行为的合法性，又超出了民事审判的范围。本案中，艾·尼曼要求确认额勒再特乌鲁乡政府与祥庆公司之间的征收补偿协议无效、额勒再特乌鲁乡政府予以赔偿的诉讼请求实属第三人对具体行政行为申请予以撤销的请求，故艾·尼曼的起诉不属民事诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条规定，裁定：一、撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院(2016)新28民初第85号民事判决；二、驳回艾·尼曼的起诉。一审案件受理费87113.66元向艾·尼曼退还50934.52元，向和某某政府、额勒再特乌鲁乡政府退还25784.40元，向陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提退还10394.74元；艾·尼曼预交的二审案件受理费25200元予以退还，陈继祥预交的二审案件受理费10934.74元予以退还。

本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致。

本院再审认为，二审认定艾·尼曼的起诉不属民事诉讼受案范围，裁定驳回其起诉是不当的，理由如下：

本案中，艾·尼曼、陈继祥与和某某草原监理所签订有土地承包协议书，艾·尼曼系案涉土地承包人之一，享有土地承包经营权。和某某政府为实施牧民安置方案，决定解除该土地承包协议，经与祥庆公司协商，由额勒再特乌鲁乡政府与祥庆公司签订案涉《协议书》，解除艾·尼曼、陈继祥与和某某草原监理所签订的土地承包协议，并向祥庆公司支付了解除合同补偿款380万元。之后，案涉土地被用于安置牧民，致使艾·尼曼的土地承包协议无法履行。艾·尼曼据此主张其土地承包经营权被侵犯，要求和某某政府、额勒再特乌鲁乡政府、祥庆公司股东陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提赔偿其经济损失和可得利益。

从当事人的诉讼请求来看，艾·尼曼提起侵权之诉，案由是财产损害赔偿纠纷，其诉讼请求第一项为确认额勒再特乌鲁乡政府与祥庆公司签订的《协议书》无效，第二项为各被告赔偿其经济损失和可得利益。其诉请是针对各被告的侵权行为要求其承担民事责任，第一项诉讼请求实际是为第二项诉讼请求服务的，其真正目的不是确认行政行为无效，而是因财产权益受到侵害要求得到损害赔偿。本案实质争议并非围绕政府征收行为的合法性或者征收补偿标准而产生，而是围绕财产权益侵害和赔偿责任而产生，不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为，就简单认定其不属于民事纠纷。

二审法院认为，额勒再特乌鲁乡政府与祥庆公司签订的《协议书》属于行政合同，政府支付土地补偿款的行为属于行政给付义务，解决本案争议需判断政府征地补偿行为的合法性，但审查政府征地行为的合法性超出了民事审判的范围，故本案只能先进行行政诉讼。本院认为，虽然案涉《协议书》具有行政协议的性质，但就本案争议而言，具备在民事诉讼程序中解决的条件和路径。理由如下：第一，行政协议兼具行政性与合同性，对行政协议效力的判断既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也适用民事法律中关于合同效力的规定。本案中，艾·尼曼不反对牧民安置决定和土地价值评估，因此认定案涉《协议书》的效力，并不必然需要审查政府整个征地行为的合法性。同时，如案涉土地非集体土地，则和某某政府终止艾·尼曼的土地经营权的行为是否应定性为“征地行为”，仍有探讨空间。第二，额勒再特乌鲁乡政府作为案涉《协议书》的签订主体资格并无违法之处，祥庆公司是土地实际开发经营者，其股东陈继祥是土地承包人之一，从这个角度看，祥庆公司作为签约主体亦无不可，至于该协议是否对艾·尼曼产生效力，是否侵害了艾·尼曼的权益，关键取决于祥庆公司是否有权代表艾·尼曼签订该协议或艾·尼曼是否知晓并同意该行为，而这一问题应属于民事诉讼的范畴。第三，本案最终落脚点是艾·尼曼利益损失的赔偿，需解决的问题主要包括艾·尼曼的权益价值和相关损失、当事人之间的权益分配和责任分担等问题，也属于民事诉讼的范畴。其中，艾·尼曼的权益价值也并非必须肯定或否定行政行为才能判断，可将案涉《协议书》和《会议纪要》作为证据，以当事人协商约定的补偿款和土地评估价值作为参考，结合土地承包经营权价值、、地上附着物价值当事人投资及生产经营情况等综合认定。

从相关法律规定来看，对于《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。本案所涉土地承包合同属于平等主体之间签订的民事合同，陈继祥乃至祥庆公司股东与艾·尼曼亦属于平等民事主体。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。因此，将本案纳入民事诉讼受理范围是有法律依据的。

从权利救济的效果来看，艾·尼曼在本案诉讼之前，已多次采取过民事诉讼、行政诉讼的救济手段，而人民法院实际上也已在民事诉讼中受理和审理了相关争议并做出过裁判。在此种情况下，二审法院再以本案不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，处理方式欠妥。并且，艾·尼曼若再提起行政诉讼将可能面临行政复议、行政诉讼超过期限等问题，实难获得救济。此外，通过行政诉讼亦不能解决陈继祥、金成庆、玉买江·赛买提的赔偿责任问题，会再次增加当事人的诉累。

综上，本院认为本案应属于民事诉讼受理范围，应在民事诉讼程序中对艾·尼曼的诉讼请求是否支持以及支持多少予以认定和判决。二审裁定驳回艾·尼曼的起诉不当，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项规定，裁定如下：

一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院(2018)新民终103号民事裁定；

二、指令新疆维吾尔自治区高级人民法院对本案进行审理。

审判长　王　涛

审判员　杨弘磊

审判员　欧海燕

二〇一九年六月二十六日

法官助理陈明

书记员韩岐