中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2019）最高法民申1621号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：南京华之杰实业有限责任公司，住所地江苏省南京市白下区洪武路**号第**层**座。
法定代表人：赵尧林，该公司总经理。
委托诉讼代理人：石文军，上海明伦（南京）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杨佩怡，上海明伦（南京）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京溧水经济开发区管理委员，住所地江苏省南京市溧水区开发区团山西路**号号。
负责人：贾晨，该委员会主任。
委托诉讼代理人：华洪群，江苏新高的律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘春玲，江苏新高的律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市溧水区人民，住所地江苏省溧水区永阳镇大东门街**号8号。
法定代表人：薛风冠，该区区长。
委托诉讼代理人：王玉新，江苏宗域律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中国人民解放军陆军工程，住所地江苏省南京市秦淮区后标营路**号8号。
法定代表人：王金龙，该大学校长。
再审申请人南京华之杰实业有限责任公司（以下简称华之杰公司）因与被申请人南京溧水经济开发区管理委员会（以下简称溧水开发区管委会）、南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）、中国人民解放军陆军工程大学（以下简称陆军工程大学）物权保护纠纷一案，不服江苏省高级人民法院（2018）苏民终414号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。
华之杰公司向本院提出再审请求：1.撤销原判决，改判溧水开发区管委会、溧水区政府、陆军工程大学赔偿华之杰公司的全部损失；2.本案一审、二审的诉讼费用、鉴定费用由溧水开发区管委会、溧水区政府、陆军工程大学承担。
事实和理由：一、江苏省高级人民法院（2018）苏民终414号民事判决将溧水开发区管委会、溧水区政府强制接管华之杰公司案涉在建工程项目、强制转让、低价出卖项目资产、强制进行项目清算的侵权行为，错误认定为华之杰公司的授权行为，损害了华之杰公司的合法权益。
2002年华之杰公司与溧水区柘塘镇人民政府签订《建校征地协议书》，征地500亩用于建设南京市外贸中专学校项目。该项目的各项审批手续是完备的，华之杰公司先后投资数千万元用于项目建设。2006年，项目所在区域划归溧水开发区。2007年10月31日，正在施工的项目工程被溧水开发区管委会强制接管，并于2008年4月11日被溧水开发区管委会、溧水区政府非法转让、低价出卖给陆军工程大学。
2007年11月15日，溧水开发区管委会给溧水区政府《关于解决华之杰公司问题的请示》，溧水开发区管委会将取得了各项审批手续、合法建设的在建工程项目，认定为“非法圈地”“非法施工”，于2007年10月31日以“联合执法”的名义责令华之杰公司和施工企业停工，强制接管华之杰公司在建工程。而关于下一步的工作部署，一是成立政府工作组对华之杰公司进行土地清理、工程清算、财务清欠；二是由县委政法委牵头，召开公安、检察院、法院专门会议，对贺华阳及华之杰公司是否涉嫌犯罪进行讨论研究。此后，华之杰公司主要投资人、大股东贺华阳在监狱关押长达四年。华之杰公司法定代表人赵尧林也被刑事羁押，接受刑事调查长达一年。在此期间，华之杰公司案涉工程项目被溧水区政府、溧水开发区管委会非法转让、低价出卖给陆军工程大学，而作为华之杰公司大股东的贺华阳和法定代表人赵尧林正在接受刑事调查，对项目被转让一事并不知情。
溧水开发区管委会和溧水区政府为了将非法处置资产的行为在形式上合法化，在贺华阳、赵尧林被刑事羁押之后，将无权对华之杰公司项目资产作出处分决定的宋钰凤、薛发连吸收进政府工作组，由他们代表华之杰公司签字。政府工作组从华之杰公司的资产转让款中为宋钰凤、薛发连二人支付了近80万元的报酬。二审判决认定的宋钰凤、薛发连授权溧水开发区管委会转让华之杰公司地上资产的签字，正是在溧水开发区管委会强行接管华之杰公司在建项目工程之后，政府工作组进行工程清欠并处置资产期间形成的，没有征得华之杰公司的同意。宋钰凤、薛发连二人签字的转让资产范围仅仅是地上建筑部分，并没有包括445亩建设用地使用权的财产利益（当时地价已经从2.8万元/亩上涨至16万元/亩）和华之杰公司前期实际支出的数千万元建设费用，是以不合理的低价转让。所谓的江苏立信会计师事务所有限公司（以下简称立信公司）的资产评估，是在政府工作组对华之杰公司进行工程清算期间形成的，而且仅仅是部分工程款的统计，并非全部在建工程项目价值。即使认定宋钰凤、薛发连是华之杰公司的员工，其也没有重大项目资产处分权和转委托权，无权签字委托溧水开发区管委会对外转让华之杰公司的案涉在建工程项目。溧水开发区管委会明知贺华阳、赵尧林已经被刑事羁押，并且曾经安排警方人员到看守所提审，要求贺华阳书写配合账务清理的字条，但在转让项目资产时并未征求贺华阳本人意见。
对华之杰公司而言，项目转让资产价格当然应当包括445亩的国有建设用地使用权所形成的财产权益、前期上千万元的建设费用支出（包括征地费用支出）、已经完成的建设工程造价以及合理的项目利润。宋钰凤、薛发连二人与溧水开发区管委会之间的委托是恶意串通损害华之杰公司合法权益的无效行为，而非华之杰公司合法的授权行为。溧水开发区管委会将案涉445.1043亩国有建设用地使用权以9万元/亩的价格转让给陆军工程大学，从中获利4005余万元。即便是“受托”转让项目资产，该获利也应当归“委托人”华之杰公司所有。
根据委托代理的法律规定，如果溧水开发区管委会是受华之杰公司委托的代理人，则应当将转让价款交付给华之杰公司，而并非是由“受托人”溧水开发区管委会占有、处分。然而溧水开发区管委会直至二审判决仍未将案涉款项交付给华之杰公司，这不符合代理制度的基本法律规定。结合溧水开发区管委会强制接管、强制清算、强制转让的一系列行为，可以认定溧水开发区管委会转让案涉项目工程并未基于华之杰公司的授权，而是侵犯公司经营自主权和财产权的侵权行为。陆军工程大学在受让资产时明知溧水开发区管委会无权处分华之杰公司资产，而与其串通受让，构成共同侵权。
二、因溧水开发区管委会、溧水区政府的转让行为，造成华之杰公司445.1043亩国有建设用地的财产权益、地上建筑物的财产损失损失、前期建设费用投入的损失和合理的项目利润损失，二审判决对上述损失没有作出合理认定。
（一）关于项目用地取得的相关合法审批手续
案涉项目用地属于协议供地、专批专用的项目用地。华之杰公司从项目立项、用地规划、征地审批、建设规划、施工许可，全部经过审批，是一个合法的项目。
2002年10月13日，柘塘镇人民政府与华之杰公司签订《建校征地协议书》，约定征地1500亩，项目地址柘塘镇红星村，土地价格每亩2.8万元，其中一期征地500亩。2002年11月13日南京市发展计划委员会下发《关于南京市外贸中等专业学校新建溧水校区项目建议书的批复》，同意项目建设地位于溧水县，一期工程征地面积500亩。2004年3月8日南京市对外贸易经济合作局下发《关于同意南京市外贸中等专业学校与南京华之杰实业有限公司联合办学的批复》，同意南京市外贸中等专业学校与华之杰公司联合办学。2003年3月、6月，华之杰公司按照征地协议约定支付土地出让金300万元，收款人为柘塘镇财政所。2003年3月27日，溧水区建设局核发《建设工程规划许可证》，建设规模48000平方米。2003年4月1日，溧水区建设局核发《建设工程项目施工许可证》。2003年8月7日，华之杰公司向南京市国土资源局提交《关于请求批准外贸中等专业学校迁址建校项目部分工程提前施工报告》，因项目征地手续已经由柘塘镇人民政府呈报给溧水国土局，请求部分工程先行开工。2003年9月28日，南京市国土资源局答复：同意建设单位边施工边完备用地手续。2004年全国土地大检查，由于柘塘镇人民政府没能按期完成征地手续，华之杰公司被国土部门行政处罚，华之杰公司缴纳了罚款10万元。此后，柘塘镇人民政府和溧水县国土资源局继续完善华之杰公司的项目用地手续。2005年9月22日，溧水县国土资源局呈报给江苏省国土资源厅《关于溧水县2005年第六批次城镇建设用地项目征地补偿标准和安置方案举行听证的情况说明》中，其中02号地块征用柘塘镇红星村集体土地30.1535公顷（452.3025亩），用于建设南京市外贸中等专业学校新建校区项目。2005年12月19日，溧水县国土资源局出具证明“南京市华之杰实业有限责任公司新建南京市外贸中等专业学校项目用地已由我局办理，省国土资源厅批准495亩（征用地）。现急须交纳土地出让金领取土地使用证。”2005年12月26日，江苏省国土资源厅发布《关于溧水县2005年度第6批次城镇建设用地的通知》，南京市人民政府：你市呈报的）地呈字【**】第**号《建设用地项目呈报说明书》书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案等业经省人民政府批准，同意将案涉项目用地征收为国有。2015年3月6日，一审法院到溧水区国土资源局调取的案涉项目用地《土地登记卡》记载，权利人：南京华之杰实业有限公司，权属性质：国有建设用地使用权，宗地面积：296736.20平方米。
2008年6月20日，溧水县人民法院（以下简称溧水法院）作出（2008）溧民初字第1319号民事裁定书和协助执行通知书，查封华之杰公司的南京外贸中等专科学校溧水校区工程项目的土地使用权及地上建筑物，2013年11月7日溧水法院作出（2008）溧执字第350-1号执行裁定书，续查封华之杰公司的南京市外贸中等专科学校溧水校区的土地使用权，上述民事裁定由溧水县国土局签收协助执行。在此期间，溧水开发区管委会、溧水区政府将案涉项目转让给陆军工程大学。
上述证据足以说明，华之杰公司对案涉项目建设先后取得了立项审批、用地审批、土地征收、建设规划和施工许可，是合法的项目建设。上述一系列行政审批手续的办理，正是建立在华之杰公司与柘塘镇人民政府签订的《建校征地协议书》基础之上。二审判决否定《建校征地协议书》的效力，与案涉工程项目所取得的一系列行政审批手续的事实相悖，缺乏事实依据。
退一步讲，即使关于土地出让金的缴纳存在争议，也属于合同履行问题。不能因为案涉项目国有建设用地的相关手续仍在办理过程中没有最终完成，溧水开发区管委会就有权对外转让。
（二）关于445.1043亩国有建设用地使用权丧失的利益损失。
华之杰公司取得国有建设用地使用权的合同价格是2.8万元/亩，2008年溧水开发区管委会转让给陆军工程大学的合同价格是9万元/亩，溧水开发区管委会从中获利4005.9387万元【9万元/亩×445.1043亩】，而2008年溧水县同区域同类地价在16万元/亩左右，目前的地价更是高达数十万元每亩，华之杰公司遭受的损失高达上亿元。华之杰公司在一审期间，申请对案涉土地使用权价值进行评估，但一审法院没有依法完成委托评估。二审法院对华之杰公司的评估申请未予准许。
华之杰公司支付给柘塘镇人民政府的土地出让金300万元，作为前期的征地费用。至2005年底土地征收完成，由华之杰公司支付给农民集体土地补偿款。至项目用地被转让时，华之杰公司已经将集体土地使用权征收变为国有建设用地使用权。溧水开发区管委会、溧水区政府将案涉项目用地转让给陆军工程大学，是建立在华之杰公司已经支付了集体土地征收补偿费用，案涉土地使用权已经被征收为国有的基础之上。华之杰公司所支付的300万元征地费用以及因土地征收所形成的财产权益并未得到补偿。二审判决以合同相对性为由，要求华之杰公司向柘塘镇人民政府去主张，在本案中不予理涉，违背基本事实和法理。
（三）关于地上建筑物的财产价值
在溧水开发区管委会强制接管案涉项目资产后，立信公司于2008年4月18日出具了一份评估报告，评估资产价值2188万元，这份评估报告程序上不合法，评估人员并未在上面签名，评估内容存在漏项，不能真实反映案涉项目的资产价值。一审法院委托中衡公司鉴定，案涉工程造价2766.07万元，其中部分鉴定资料是复印件，而原件资料在2007年溧水开发区管委会强制接管项目工程时被其一并占有。因此，华之杰公司不能提供全部施工资料原件的责任应由溧水开发区管委会承担。根据证据规则，应当认定华之杰提交的施工资料复印件内容属实，并据此采信中衡公司的鉴定意见（即使中衡公司的工程造价鉴定，也因为部分工程量华之杰公司无法提供施工资料复印件而存在漏项）。另外，部分项工程造价的鉴定，与此前的相关施工合同纠纷案民事判决中认定的工程造价金额存在出入，应当依法予以调整。
（四）没有列入工程造价评估，但已经实际发生的前期各项建设费用支出747.92861万元。
其中：土地出让金300万元，打井费用90万元，青苗补偿费用30万元，监理费58.3万元（发票单据、付款凭证），方玉兰房屋拆迁补偿11万元（政府工作组已经实际支付），规划设计、广告费162.6874万元（发票和付款凭证），各种材料及水电费68.72636万元（发票和付款凭证，地质勘探**3.47万元（发票和付款凭证），自种苗木3.74485万元（所种苗木已经长大，仍在现场，其价值也应当评估确定），以上合计：747.92861万元。
华之杰公司的案涉项目被非法转让所遭受的上述损失，依法应当得到赔偿。
三、原判决存在的其他方面的错误。
按照原判决的逻辑，溧水开发区管委会并非土地管理部门，陆军工程大学与其签订的《解放军理工大学在溧水县开发区建设新校区协议》亦属无效。根据无效合同的法律规定，因合同取得的财产应予返还，不能返还的应当折价补偿，故陆军工程大学理应向华之杰公司承担返还或赔偿责任。
二审判决一方面以华之杰公司未取得土地使用权证为由否定其对案涉土地享有财产权益，另一方面却默许同样未取得案涉土地使用权证却借华之杰公司“复工”名义使用土地的陆军工程大学占地开发，有失公允。
另外，二审判决对溧水开发区管委会侵权事实的改判以及对外付款金额的认定，超出了华之杰公司的上诉请求范围。一审法院对溧水开发区管委会已付款项的金额及明细，并未进行审查，华之杰公司在二审时也未对此提起上诉。二审判决仅仅是根据开发区管委会在二审的单方陈述，没有查清1460万元的债务组成，即认定溧水开发区对外支付1460万元款项均为华之杰公司应当承担的债务，基本事实不清。而对于一审判决认定溧水开发区管委会构成侵权，华之杰公司并无异议，未对此提起上诉，溧水开发区管委会、溧水区政府、陆军工程大学也未提起上诉，二审判决主动改判溧水开发区管委会不构成侵权，是在为政府推卸责任。
综上所述，原判决认定基本事实缺乏证据证明、适用法律确有错误、二审判决超出上诉请求裁判案件，符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第二百条第二项、第六项、第十一项规定情形，应予再审。
本院经审查认为，华之杰公司的再审申请不属于民事诉讼法第二百条第二项、第六项、第十一项规定情形。
（一）华之杰公司的再审申请不符合民事诉讼法第二百条第二项规定情形。1.华之杰公司主张案涉项目转让缺乏授权与事实不符。一审法院查明：2007年9月16日，华之杰公司原法定代表人贺华阳出具《特别委任书》,特别委任宋钰凤女士为该公司代理总经理,即代表总经理对公司内外事务处理和主持全面工作,直接对董事长,公司股东、董事会负责。2007年11月7日，贺华阳书面委托宋钰凤、薛发连、俊玲、赵冠林积极配合建校项目的清账问题,对于不知情的事项,可指派一名律师配合,律师关于不了解处应与贺华阳具体沟通。华之杰公司在上诉状中并未对该事实向二审法院提出异议，应当认为对该事实予以确认。2008年5月8日宋钰凤、薛发连出具载有其签字的《委托转让书》,说明宋钰凤、薛发连受贺华阳委托处理华之杰公司外贸中专学校项目事宜。并委托溧水开发区管委会以立信公司评估为基础将华之杰公司外贸中专学校的地面设施及其建筑物转让给第三方，转让价格不低于评估价格,转让款项用于偿还南京外贸中专学校项目所欠的农民工工资、工程款、材料款、保证金等有关费用。基于上述《特别委任书》《委托转让书》，且薛发连是华之杰公司副总经理，加之宋钰凤代表华之杰公司发布《公告》称公章遗失并作废，即使《委托转让书》未加盖公章，溧水开发区管委会也有足够理由相信宋钰凤、薛发连享有授权。华之杰公司对宋钰凤、薛发连与溧水开发区管委会恶意串通，陆军工程大学明知溧水开发区管委会无权处分并未提供充分证据证明，不予采信。
2.华之杰公司关于对建设用地使用权享有财产权益的主张与事实不符。首先，华之杰对该建设用地使用权不享有合法使用权。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款，《中华人民共和国城镇国有土体使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，该建设用地使用权出让需由省政府批准并报国务院备案，并且需由市、县土地管理部门签订出让合同。但华之杰公司并未提供证据证明本次出让有相应的批准、备案流程，与其签订《建校征地协议书》的柘塘镇人民政府亦非市、县人民政府土地管理部门，该协议应当被认定为无效。《土地登记卡》上登记的权利人虽然为华之杰公司，但权属来源显示该项登记是因涉诉讼所作的预查封登记，不能作为物权设立的依据。其次，华之杰公司不能向溧水开发区管委会主张300万元土地使用权出让金。《建校征地协议书》的合同签订方是华之杰公司与柘塘镇人民政府。据此，华之杰公司支付300万元土地使用权出让金，收款人为柘塘镇人民政府。因此，该款项即使应当得到补偿，华之杰公司也无权向溧水开发区管委会、溧水区政府以及陆军工程大学主张。本案中华之杰公司并未将柘塘镇人民政府列为诉讼当事人，二审判决对该项请求不予支持并无不当。
3.华之杰公司主张原判决未对其损失作出合理认定与事实不符。华之杰公司应对其主张的损失金额提供证据，但其据以主张的鉴定资料是复印件，证明力不足。原件资料本应由华之杰公司持有，其主张原件资料于2007年被溧水开发区管委会强制接管项目工程时一并占有，缺乏证据证明。2008年4月18日，立信公司出具《在建工程项目评估报告书》，2008年5月8日，宋钰凤、薛发连代表华之杰公司出具《委托转让书》，写明“现按照开发区和华之杰公司2008年2月26日的协调纪要内容，以立信公司评估为基础，特委托溧水开发区管委会将华之杰公司外贸中专学校的地面设施及其建筑物转让给第三方。转让价格不低于立信公司的评估价格”。该内容可以说明华之杰已经对该份报告所作出的金额予以认可。且单从结论来看，二审法院根据该份报告认定的金额高于一审法院根据江苏中衡工程项目管理咨询有限公司（以下简称中衡公司）出具的《工程造价鉴定意见书》认定的金额。华之杰公司在再审申请中主张不应适用立信公司出具的《在建工程项目评估报告书》，而应在中衡公司出具的《工程造价鉴定意见书》基础上，对复印件体现的金额也予以认定，于理无据，不予认可。
至于华之杰公司主张的其他没有列入工程造价评估，但已经实际发生的前期各项建设费用支出，由于其未针对该项金额提起上诉请求，二审法院未将该费用支出金额纳入审理范围并无不当。
（二）华之杰公司的再审申请不符合民事诉讼法第二百条第六项规定情形。华之杰公司认为原判决适用法律有错误，但申请再审事由中并未明确说明原判决适用哪一项法律条文有错误，也未指出本案符合民诉法解释第三百九十条的具体情形，故对此不予审查。
（三）华之杰公司的再审申请不符合民事诉讼法第二百条第十一项规定情形。华之杰公司的上诉请求之一是重新认定溧水开发区管委会应当赔偿华之杰公司的损失数额。一审判决对溧水开发区管委会要求从其应付的赔偿款中扣除其已经向溧水法院支付的14600805元不予支持。二审法院对该款项是否应当予以扣除及溧水开发区管委会赔应赔偿款项进行了重新认定，并未超出华之杰公司的上诉请求。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
驳回南京华之杰实业有限责任公司的再审申请。
审判长 肖 峰
审判员 何 君
审判员 王成慧
二〇一九年四月三十日
法官助理秦润芝
书记员汤陈云
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