中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2019）最高法民申308号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：贵州中凯瑞房地产开发有限公司，住所地贵州省贵阳市南明区指月街**号香格里拉大厦**层**号房。
法定代表人：吴忠友，该公司董事长兼总经理。
委托诉讼代理人:廖黎莉，贵州佳合律师事务所律师。
委托诉讼代理人:梅雪，贵州佳合律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：贵州中锐达商业投资管理有，住所地贵州省贵阳市南明区花溪大道北段**号**层[湘雅社区]社区]。
法定代表人：叶忠，该公司董事长兼总经理。
委托诉讼代理人:廖黎莉，贵州佳合律师事务所律师。
委托诉讼代理人:梅雪，贵州佳合律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：贵州光大天元投资有，住所地贵州省贵阳市南明区见龙洞路**号[云关乡]关乡]。
法定代表人：叶忠，该公司董事长兼总经理。
委托诉讼代理人:廖黎莉，贵州佳合律师事务所律师。
委托诉讼代理人:梅雪，贵州佳合律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：贵州光大黔地投资有，住所地贵州省贵阳市南明区文昌南路**号文昌苑综合楼**栋**层**号层5号。
法定代表人：刘恺，该公司执行董事兼总经理。
委托诉讼代理人:廖黎莉，贵州佳合律师事务所律师。
委托诉讼代理人:梅雪，贵州佳合律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：贵阳市自然资源和规划局（原贵阳市国，住所地贵州省贵阳市云岩区瑞金北路**号路126号。
法定代表人:杜华智，该局局长。
委托诉讼代理人:王成彦，贵州慧原律师事务所律师。
委托诉讼代理人:张弢，该局工作人员。
再审申请人贵州中凯瑞房地产开发有限公司(以下简称中凯瑞房地产公司)、贵州中锐达商业投资管理有限公司(以下简称中锐达投资公司)、贵州光大天元投资有限公司(以下简称光大天元投资公司)、贵州光大黔地投资有限公司(以下简称光大黔地投资公司)因与被申请人贵阳市自然资源和规划局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服贵州省高级人民法院（2018）黔民终779号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大天元投资公司和光大黔地投资公司申请再审称，（一）二审判决将《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（以下简称《收支管理的通知》）作为法律依据，违反了法律适用规则，系适用法律错误。《收支管理的通知》是国务院制定的规范性文件，一方面，其效力等级低于《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法司法解释（二）》，一审判决适用上述法律、司法解释的规定对违约金进行调整正确；另一方面，其不应作为调整民事合同争议的违约金条款的法律依据，扩大了违约金的惩罚性功能。（二）符合《合同法》第一百一十四条和《合同法司法解释（二）》第二十九条规定调整违约金的情形。中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大天元投资公司和光大黔地投资公司逾期支付出让款，给贵阳市自然资源和规划局造成的实际损失属于融资贷款的损失，可按照贷款利率计算违约金补偿，若按照出让合同约定的每日1‰计算违约金，即每年约为36%，无法律依据。（三）二审判决适用《中华人民共和国民法总则》第一百四十八条、第一百五十条错误。《中华人民共和国民法总则》第一百四十八条和第一百五十条的适用前提是受欺诈和被胁迫，中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大天元投资公司和光大黔地投资公司非因欺诈、胁迫提出撤销合同，而是就违约金过高提出的调整请求。综上，中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大天元投资公司和光大黔地投资公司根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项的规定申请再审。
贵阳市自然资源和规划局提交意见称，（一）违约金由《收支管理的通知》在第七条中明确规定，非贵阳市自然资源和规划局与中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大天元投资公司、光大黔地投资公司协商约定。（二）违约金不适用《合同法》和《合同法司法解释（二）》调整违约金的规定。基于出让合同的特殊性，贵阳市自然资源和规划局与中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大天元投资公司、光大黔地投资公司之间并非完全平等的民事主体关系，《国有建设用地使用权出让合同》受法律、行政法规及土地供应政策的约束，依照《合同法》和《合同法司法解释（二）》不应裁量调整。（三）贵阳市自然资源和规划局依据的《收支管理的通知》未被修改、废止，至今有效，其依法行政应受法律保护。
本院经审查认为，首先，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第四条规定：“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的、地方性法规或者自治条例和单行条例单行条例，可以直接引用。”第六条：“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”《合同法》第一百一十四条第一款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”《收支管理的通知》系现行有效的规范性文件，其中有关受让方违约应按每日1‰加收违约金的规定，即是确定因违约产生的损失赔偿额的计算方法，该规定与《合同法》的规定并不冲突。因此，二审判决在裁判说理部分引用《收支管理的通知》第七条符合规定。
其次，建设用地使用权出让合同相比普通的民事合同有其特殊性，其中一方主体为自然资源行政主管部门，由其提供的出让合同格式文本受到相关法律、行政法规和规范性文件的约束。《收支管理的通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了违反规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,体现在建设用地使用权出让合同中，双方不能任意更改，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。况且，房地产企业在签订合同、取得建设用地使用权时，对于出让合同的内容包括违约责任的约定应当是知道的，合同一旦签署，应当对政府行政主管部门和房地产企业双方具有约束力。本案中，《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实意思表示，中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大黔地投资公司和光大天元投资公司作为专业的房地产开发企业，在取得建设用地使用权时应当知道违约责任后果，亦不存在其不能预见的情形。另从合同履行情况看，中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大天元投资公司、光大黔地投资公司与贵阳市自然资源和规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，第二期出让金114325000元于2013年8月15日之前付清。2015年8月14日，双方签订《补充协议》，约定:《国有建设用地使用权出让合同》第十条中二期款缴款金额变更为55131227元，缴款时间变更为补充协议签订后一个月内缴清。截至2018年2月12日，中凯瑞房地产公司才向贵阳市财政局支付国有土地使用权出让金55131227元，严重逾期付款，构成违约。综上，《国有建设用地使用权出让合同》中约定的违约金标准，受行政文件及部门规章的约束，受让方逾期支付土地出让金给出让方造成的资金损失，不能简单地以中国人民银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性和违约责任的可预见性等因素，在无特殊情形下原则上应不予调减。二审法院支持贵阳市自然资源和规划局的请求，依照出让合同约定按日1‰支付违约金，并无不当。
另外，应当指出的是，中凯瑞房地产公司、中锐达投资公司、光大黔地投资公司和光大天元投资公司请求调整《国有建设用地使用权出让合同》和《补充协议》约定的违约金，实质是请求变更合同内容。而本案当事人之间不存在欺诈或受胁迫的情形，二审判决适用《中华人民共和国民法总则》第一百四十八条、第一百五十条规定确有不当，但其并未影响对违约金调整的实体审理以及相应的审理结论，故并不构成对本案予以再审的事由。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
一、驳回贵州中凯瑞房地产开发有限公司的再审申请。
二、驳回贵州中锐达商业投资管理有限公司的再审申请。
三、驳回贵州光大天元投资有限公司的再审申请。
四、驳回贵州光大黔地投资有限公司的再审申请。
审判长 司 伟
审判员 李延忱
审判员 马成波
二〇一九年三月二十一日
法官助理杨晓婷
书记员罗映秋
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