重庆市规划和自然资源局、重庆洲际房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 裁 定 书

（2019）最高法民申6721号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。

法定代表人:董建国，该局局长。

委托诉讼代理人:刘兴远，重庆达美律师事务所律师。

委托诉讼代理人:赵婉滢，重庆达美律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）:重庆洲际房地产开发有限公司，住所地重庆市渝中区。

法定代表人:张云义，该公司总经理。

再审申请人重庆市规划和自然资源局(以下简称市规划自然局)因与被申请人重庆洲际房地产开发有限公司（以下简称洲际地产公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市高级人民法院(2018)渝民终392号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

市规划自然局根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项、第九项、第十一项的规定申请再审，请求：1.依法撤销重庆市高级人民法院(2018)渝民终392号民事判决；2.依法判令洲际地产公司向市规划自然局支付应当补缴的土地出让金共计3712.0882万元及逾期利息；3.本案诉讼费用由被申请人承担。事实及理由：一、因双方当事人未重新签订《国有土地使用权出让合同》，故补缴土地出让金应当根据现行法律法规、国家及政府定价规定计算，被申请人应当补缴土地出让金3712.0882万元。(一)项目地块及超规模建设情况：洲际地产公司于1999年12月与重庆市国土资源和房屋管理局（2018年11月27日更名为市规划自然局，以下简称市规划自然局）签订了渝地(1999)合字(中区)第306号《国有土地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)，洲际地产公司在实施的开发建设中，存在增加《出让合同》约定的建设规模的情形。(二)洲际地产公司应当补交的地价款合计3712.0882万元。市规划自然局根据《重庆市主城区及江津区双福街道璎珞镇土地级别册(2012年版)》《重庆市国土房管局关于印发〈重庆市国有建设用地使用权宗地地价确定规则〉的通知》(渝国土房管规发【2016】6号)《重庆市人民政府<关于主城区国有建设用地使用权基准地价的通知〉》(渝府【2016】22号)等现行有效的法律法规及其他相关材料，于2017年4月18日对补交地价款进行了测算，确认洲际地产公司应当补交的地价款合计3712.0882万元。二、二审判决存在错误。(一)二审判决认定“增加的建设规模已经使用并且在2009年取得市规划自然局、市规划局的同意”的基本事实错误，以2009年的文件为依据进行测算的理由及依据错误。1.2009年8月11日，市规划自然局向重庆市规划局发出《关于西信洲际花园B栋规划许可证办理有关问题的复函》，该复函载明“经批准依法增加建设规模后，市规划自然局将按重庆市规划局向土地受让方核发的建设工程规划许可证或竣工验收许可证核定的建设规模依法完善手续。”二审法院以此复函认定增加的建设规模已取得市规划自然局同意，属认定基本事实错误。一是该复函并未确定增加的具体规模，不是正式决定，只是表明一般的工作方式是将以建设工程规划许可证或竣工验收许可证核定的建设规模计价。二是该复函只是向重庆市规划局就是否可以先予办理建设工程规划许可证进行工作衔接和答复。三是该复函不是针对行政相对人，不具有行政行为的批准效力。四是该复函并不是针对第三方民事主体洲际地产公司作出，市规划自然局并未在复函中向洲际地产公司做出同意修订或重新签订《出让合同》的意思表示，双方也并未就修订或重新签订《出让合同》达成合意。2.2009年9月3日，重庆市规划局向市规划自然局发出《西信洲际花园项目B栋有关问题的函》，该函主要载明重庆市规划局于2007年9月核发西信洲际花园项目B栋建设工程规划许可证的情况，及B栋违法超建2388.55m²已经处罚。二审法院以此函认定增加的建设规模已取得重庆市规划局的同意，属认定基本事实错误。一是B栋违法超建属既成事实，规划部门只是表明进行了处罚，但并未表明对这部分同意办理竣工验收许可证。事实上，规划部门至今未办理该部分的竣工规划验收。二是该复函并未表明同意C栋的建设工程规划许可证，且C栋的建设工程规划许可证至今未办理。三是该函系部门之间的情况说明，不是针对行政相对人，不具有行政行为的批准效力。3.市规划自然局在之前部门沟通的《复函》中表达的依据“重庆市规划局向土地受让方核发建设工程规划许可证或竣工验收许可证核定的建设规模依法完善手续”的条件并未成就，市规划自然局就认定增加的建设规模还需要根据项目具体情况进行研究确定。4.渝中区国土分局接受市规划自然局委托，于2017年1月20日向洲际地产公司发出渝中国土函【2017】7号《重庆市渝中区国土资源管理分局关于催缴土地出让价款的函》，即市规划自然局在该函中才明确表示同意修订或重新签订《出让合同》。2009年期间，市规划自然局未批准增加规模，也未同意补缴地价，二审法院适用2009年时的规定和地价进行计算，认定事实和适用依据错误。(二)二审法院以《“西信洲际”项目增加建设规模补缴地价款测算报告》(2019.1.25)(以下简称《测算报告2019.1.25》)作为裁判依据，但涉案双方对该证据均不予认可，违背当事人意志。市规划自然局根据法院要求提交了《测算报告2019.1.25》，但市规划自然局并不认可该证据，并于《测算报告2019.1.25》第六条说明中明确表示该数据仅供参考，最终应缴地价款以市规划自然局会审确定为准。对应当补缴的土地出让金，申请人一直坚持主张3712.0882万元。洲际地产公司也在2019年3月29日的庭审中明确表示对《测算报告2019.1.25》的真实性、合法性、关联性均不予认可。二审法院以双方均不予认可的证据作为裁判依据，显然存在错误。(三)洲际地产公司缴纳的132万元并非本案标的，不应于本案处理：洲际地产公司于2007年7月9日因竞标而缴纳132万元保证金，但其并未在《国有土地使用权成交确认书》(简称《成交确认书》)约定的期限内补交土地出让金。根据《渝中区胜利路132号宗地国有土地使用权竞买须知》(简称《竞买须知》)第七条的约定，洲际地产公司未按照《竞买须知》《成交确认书》的要求支付土地交易价金，已经构成违约，应承担违约责任，即无条件放弃参与竞买的土地使用权和已缴纳的保证金。因此，该132万元的保证金性质已经变为《竞买须知》项下的违约金性质，其不属于洲际地产公司向市规划自然局缴纳的出让金。该132万元系拍卖法律关系项下的标的，并非本案标的，二审法院无权在本案中进行裁判。三、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

综上所述，二审法院认定事实存在明显错误，渝国土房管规发【2016】6号系现行有效的国有建设用地使用权宗地地价确定规则，该文件及其执行标准符合重庆市土地市场的实际，实践中得到了各方的一致认可，若二审法院推翻该适用规则，必将对土地市场土地出让金的征收造成巨大冲击，造成巨额国有资产流失，形成重大不稳定因素，也将对营商环境造成极为恶劣的影响。

本院经审查认为，本案再审审查主要围绕如下问题：一是洲际地产公司应向市规划自然局补缴的土地使用权出让金数额；二是洲际地产公司当初缴纳的132万保证金是否应抵作土地转让金。

关于洲际地产公司应向市规划自然局补缴的土地使用权出让金数额。2009年8月11日，市规划自然局向重庆市规划局发出的《关于西信洲际B栋规划许可证办理有关问题的复函》，在“二、建议”部分载明：（一）该项目系通过协议出让方式取得，其土地面积及权属主体与市规划局批准的方案一样，重庆市规划局可先行办理建设工程规划许可证，市规划自然局将依据重庆市规划局核发的《建设工程规划许可证》核算土地出让金，向社会公告接受社会监督，若无异议将修订土地出让合同。（二）对于类似遗留问题，可据《重庆市人民政府关于进一步加强控制性详细规划修改等规划管理工作的通知》（渝府发[2008]118号）《重庆市人民政府关于印发重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法的通知》（渝府发[2008]119号）精神，经批准依法增加建设规模后，市规划自然局将按重庆市规划局向土地受让方核发的建设工程规划许可证或竣工验收许可证核定的建设规模依法完善手续。此后，重庆市规划局于2009年9月3日向市规划自然局发出渝规函（2009）583号《西信洲际花园项目B栋有关问题的函》。该函载明：经重庆市规划局现场核查，发现洲际地产公司在建设过程中存在违法建设行为，实际建成面积为54926.16平方米。重庆市规划局已依法对其超出规划许可建设规模外的2388.55平方米建筑进行了处罚，市规划自然局可据实办理该B栋建筑的商品房预售许可有关手续。从上述往来函件内容可见，市规划自然局建议市规划局先行办理建设工程规划许可证，并表达其随后据此核算土地出让金并修订土地出让合同的意向，市规划局的回函则表示对市规划自然局的建议并未持异议，且其早已于2007年办理了B栋建筑工程规划许可证，同时表示对洲际地产公司超规模建设的建筑已进行了处罚，市规划自然局可据实办理相关商品房预售许可有关手续。在随后的2009年12月3日至2012年10月20日期间，市规划自然局陆续向洲际地产公司核发了渝国土房管（2009）预字第（590）号商品房预售（预租）系列许可证。虽然该复函和函不是针对行政相对人作出，不具有行政行为效力，但两部门间函件内容乃至其后双方所作出的行政行为，可视为两部门对洲际地产公司超规模建筑持默许态度，并且，自2009年7月23日之后，洲际地产公司也多次向市规划自然局提交申请补交土地出让金的相关材料。综上，虽然双方当事人最终未重新签订《出让合同》，但均有重新签订《出让合同》的意思表示，二审法院认定洲际地产公司改变建设规模已经取得市规划自然局和城市规划行政管理部门的同意，并无不妥。并且，洲际地产公司自2009年7月23日以来多次向市规划自然局申请补交土地出让金，主观上一直具有补交土地出让金的意愿，若以渝国土房管规发（2016）6号、渝府发（2010）113号文结合现行政策为测算依据测算土地出让金补交款，显然对洲际地产公司有失公允。故二审法院以两部门视为同意增加建设规模的时间，即2009年作为补交土地使用权出让金的时间节点，按《测算报告2019.1.25》作为测算依据，具有事实与法律依据。

关于洲际地产公司缴纳的132万保证金是否应抵作土地转让金。2007年7月9日重庆市土地和矿业权交易中心出具的《渝中区胜利路132号宗地国有土地使用权竞买须知》（以下简称《竞买须知》）载明:报名者在参加竞买报名时，应于报名截止时间之前向重庆市土地和矿业权交易中心汇入人民币132万元的竞买保证金。如成功竞得案涉宗地，已缴纳的保证金则抵作土地出让综合价金；如未竞得，可在成交日之后5个工作日内办理退还手续。……竞买人或竞得人在竞买过程中有以下情形的，应承担违约责任，即无条件放弃参与竞买的土地使用权和已缴纳的保证金，并按土地交易起始价的20%支付违约金，如该地块在以后的公开交易后价格低于本次成交价格，差额部分由违约责任人赔偿：……2.竞买人未按本《竞买须知》要求在规定的时间内签收《成交确认书》或签订《出让合同》的；3.竞得人未按本《竞买须知》《成交确认书》和《出让合同》的要求支付土地交易价金的……本案中，虽然洲际地产公司按照《竞买须知》要求缴纳保证金132万元到重庆市土地和矿业权交易中心，但根据2009年8月11日市规划自然局向重庆市规划局发出的《关于西信洲际花园B栋规划许可证办理有关问题的复函》中所载明的内容：“……洲际地产公司应补缴土地使用权出让金658万元，目前该公司仅缴纳132万元保证金，剩余526万元出让金至今未缴……”，可见洲际地产公司应补缴的土地使用权出让金由658万元减至526万元，亦可见市规划自然局已通过重庆市土地和矿业权交易中心收到该笔保证金并认同其已抵作了土地出让金。而洲际地产公司虽未按时签订《出让合同》以及支付土地出让金，但其已实际竞得该块国有土地使用权并后期投入建设使用。从洲际地产公司在该宗土地上开发建设乃至后期投入商用的实际情况，可见双方当事人是在履行1999年12月27日签订的《出让合同》的主要义务。故按照案涉《竞买须知》的相关内容，洲际地产公司成功竞得该宗地国有土地使用权时其所缴的132万元保证金可认定抵作土地出让综合价金。二审法院的相关认定并无不当。

综上所述，市规划自然局的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项、第九项、第十一项规定的再审事由，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：

驳回重庆市规划和自然资源局的再审申请。

审判长　　孙晓光

审判员　　冯文生

审判员　　马　岚

二〇一九年十二月二十七日

法官助理江爽

书记员王钰婷