赣州市自然资源局、赣州市旺业置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2019）最高法民终1197号

上诉人（原审被告）：赣州市自然资源局，住所地江西省赣州市章贡区长征大道22号。

法定代表人：邓海鹰，该局局长。

委托诉讼代理人：梁秀山，江西一泓律师事务所律师。

委托诉讼代理人：师安宁，北京大成律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：赣州市旺业置业有限公司，住所地江西省赣州市章贡区张家围路58号（河套老城区V-H、K地块）旺达中心广场（东地块）3楼224号。

法定代表人：赖威辰，该公司总经理。

委托诉讼代理人：鲁建军，江西哲远律师事务所律师。

委托诉讼代理人：刘桢，北京市尚格律师事务所律师。

上诉人赣州市自然资源局（原赣州市国土资源局）因与被上诉人赣州市旺业置业有限公司（以下简称旺业公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服江西省高级人民法院（以下简称一审法院）（2019）赣民初5号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月8日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人赣州市自然资源局的委托诉讼代理人梁秀山、师安宁，被上诉人旺业公司的委托诉讼代理人鲁建军、刘桢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

赣州市自然资源局上诉请求：撤销（2019）赣民初5号民事判决，驳回旺业公司的诉讼请求；旺业公司承担本案一、二审诉讼费用。主要事实和理由是：一、本案案由应为拍卖合同纠纷，并依照行政诉讼程序审理。一审法院将本案作为民事案件审理，并将案由确定为建设用地使用权出让合同纠纷错误。赣州市自然资源局与旺业公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》（以下简称《成交确认书》）的行为属于经赣州市人民政府批准、组织挂牌出让国有建设用地使用权的行使行政职权的具体行政行为。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）明确，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。旺业公司对相关行政行为有异议，可依法提起行政复议或者行政诉讼主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，本案应纳入行政诉讼受案范围，本案纠纷应通过行政诉讼解决。二、案涉江西省赣州市章贡区XXXX地块（编号为XXXXX）（以下简称案涉土地）权属清晰、安置补偿到位、没有法律纠纷，符合“净地出让”标准，不存在合同目的无法实现的情形。（一）赣州市自然资源局提供的证据可以证明案涉土地在出让前已完成征收并安置补偿到位，权属清晰，具备开发建设条件。（二）旺业公司一审提交的证据不能证明案涉土地不符合“净地出让”标准。旺业公司提交的相关“报告”为其自行出具，不具有证明力。根据《中华人民共和国公证法》第二十五条、《公证程序规则》第十四条规定，涉及案涉土地的公证问题，旺业公司应委托案涉土地所在地江西省赣州市的公证机构进行公证，旺业公司委托江西省南昌市赣江公证处出具《公证书》违反了上述规定，《公证书》的内容亦不能证明案涉土地不具备净地出让条件。《公证书》涉及的“胡XX房屋”及坟墓（穴）等不在案涉土地范围内，案涉土地现场的鱼（水）塘、菜地等已经征收补偿安置到位。一审判决认定案涉土地不具备净地出让条件的证据不足。赣州市自然资源局一审庭审后已按旺业公司要求将案涉土地遗留物填平清理，案涉土地事实上完全为净地。（三）赣州市自然资源局与旺业公司就案涉地块约定的“宗地红线内为现状”的出让方式不违反法律、法规规定，合法有效。“宗地红线内为现状”出让不等于“土地权利有瑕疵”“合同目的无法实现”，不等于“非净地出让”。旺业公司在竞买申请之前已经到案涉土地现场了解，对案涉土地内遗留鱼塘、菜地等现状均知情。一审判决认定案涉土地出让时不平整，不符合净地出让标准错误。三、旺业公司签署《成交确认书》后丧失履约诚意，无故拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》和缴纳土地出让金，属于恶意违约。

旺业公司辩称，一、本案属于民事纠纷，不涉及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的“政府特许经营协议”和“土地房屋征收补偿协议”。本案不是赣州市自然资源局作为行政主管机关行使行政职权的行为，而是平等民事主体之间就国有土地使用权进行约定的行为。本案不属于拍卖过程中产生的争议，而是《成交确认书》签订后就如何履行合同产生的纠纷。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》《民事案件案由规定》的有关规定，本案应作为民事案件审理。二、赣州市自然资源局出让的案涉土地非净地，严重违约，导致旺业公司合同目的无法实现，一审判决认定事实和适用法律均正确。（一）现有证据足以证明案涉土地并未达到“净地出让”标准，存在严重瑕疵。具体为：1.（2018）赣洪江证内字第6991号《公证书》证明截至2018年12月3日案涉土地仍未达到“净地”标准；2.截至2019年4月15日一审庭审结束后，案涉土地经公证显示仍有电线杆未拆除，且正常通高压电、网线；3.赣州市自然资源局一审庭审结束后提交的证据不足以证明案涉土地符合“净地”标准。赣州市自然资源局未保障案涉土地为净地出让，违反了应尽的合同义务，严重影响旺业公司对案涉土地的开发和利用。（二）“宗地红线内为现状”的约定不能成为赣州市自然资源局免责的抗辩理由。“现状交付”不得违反法律、行政法规的强制性规定，否则根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定应认定合同无效。《赣州市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告》（赣国土资网交地[2018]BA030号）（以下简称拍卖公告）明确赣州市自然资源局不组织人员陪同踏勘现场。旺业公司副总经理黄新华去过案涉土地现场，但由于区域范围过大，现场未设置围挡，也未定界桩，导致旺业公司无法确定哪块区域属于案涉土地范围，更无法确定农田、菜地、水塘、坟墓、电线杆所属地块是否在案涉土地范围内。旺业公司基于对政府的信任，认为“土地现状”符合相关“净地出让”标准。《成交确认书》签订后，旺业公司委托第三方进行现场测量、设置红线定桩时遭到村民胡XX的阻挠，导致定桩工作至今无法完成。胡XX阻挠定桩的理由系其房屋、菜地等未得到补偿。综上，请求驳回赣州市自然资源局上诉。

旺业公司向一审法院起诉请求：一、确认解除《成交确认书》；二、赣州市自然资源局双倍返还旺业公司已付竞买保证金共计14700万元，并按银行同期贷款利率标准向旺业公司赔付利息损失，利息支付至保证金全额返还之日止，暂计算至2018年12月17日为110.4万元；三、赣州市自然资源局赔偿旺业公司已付交易服务费10.4133万元以及为履行土地使用权出让合同所受的损失，包括房屋租赁押金1.8396万元、装修费101.4155万元及租金1.8396万元、公证费0.8万元；四、本案诉讼费用由赣州市自然资源局承担。2019年3月14日，旺业公司申请将原诉讼请求第三项变更为：判令赣州市自然资源局赔偿旺业公司已交付交易服务费10.4133万元以及为履行土地使用权出让合同所受的损失，包括房屋租赁押金1.8396万元、租金5.6792万元（包含租房服务费2万元）、办公室装修费97.5759万元（含设计费6.21万元），公证费0.8万元。

一审法院认定的事实如下：

2018年9月7日，赣州市自然资源局发布拍卖公告及《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》（以下简称拍卖须知），委托赣州市土地交易管理中心以网上拍卖方式出让位于赣州市章贡区XXXX地块（地块编号为XXXXX，面积48688.25平方米）的国有建设用地使用权（即案涉土地），土地用途为城镇住宅用地。拍卖公告及拍卖须知明确了竞买人参与竞买的条件、案涉土地出让资料的获取方式、案涉土地的基本情况及使用条件、竞买保证金及土地成交价款的缴付、成交确认及合同的签订等。拍卖须知第三条“出让地块基本情况及使用条件”第（十一）项载明“土地开发程度：宗地红线外三通（通路、通电、通水），宗地红线内为现状”；第（十四）项载明“交地时间：自签订《交地确认书》之日起即视为完成交地”；第（十七）项载明“土地成交价款缴纳方式及时间：宗地成交价超出起始价的溢价部分（不包含竞买保证金），竞得人须自宗地成交之日起15个工作日内缴清，剩余出让金必须在成交之日起60日内缴清”；第（十八）项载明“依法依规需要说明宗地的其他情况：……3.竞得入选人自签订《成交确认书》的同时须与赣州市国土资源局章贡分局签订《交地确认书》。……6.竞得人付清全部成交价款和相关税费后，依法申请办理不动产登记，领取《不动产权证书》。……8.竞得人逾期未缴清地价款的，每逾期1日按延迟支付出让金的1‰收取违约金，逾期30日未缴清的，出让人可单方解除出让合同，保证金不予退还”。第十条“资格审查、成交确认及合同签订”第（二）项载明“竞得入选人在规定时间提交上述资料并经审查符合竞买资格的，赣州市土地交易管理中心与竞得入选人签订《国有建设用地使用权成交确认书》”。第十四条“注意事项”第（六）项载明“竞得人使用人民币交纳的竞买保证金，在签订《国有建设用地使用权出让合同》后转作受让土地的定金，定金以《国有建设用地使用权出让合同》约定的金额为准。未竞得人交纳的竞买保证金，我局在拍卖活动结束之日后5个工作日内予以退还。竞买保证金不计利息”；第（十）项载明“竞得入选人（竞得人）有下列行为之一的，竞得结果无效，竞买保证金不予退还。造成损失的，应当依法承担赔偿责任：1.逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权成交确认书》的；2.逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的；……”。

竞买前，旺业公司对案涉土地进行了实地踏勘，并于2018年9月25日向赣州市土地交易管理中心提交《国有建设用地使用权竞买申请书》，载明“经认真阅读XXXXX号地块，即XXXX地块拍卖出让文件及相关资料，我方完全接受并愿意遵守该文件的规定和要求，且对该文件及相关资料均无异议”。

2018年9月27日，旺业公司根据拍卖公告的要求支付了竞买保证金7350万元。2018年9月28日经网上公开拍卖，旺业公司以总成交价26032.5万元竞得案涉土地使用权，并于2018年10月8日向赣州市土地交易管理中心支付了土地交易服务费10.4133万元。同日，受赣州市自然资源局委托，赣州市土地交易管理中心与旺业公司签订了《成交确认书》，约定签订《成交确认书》后10个工作日内与出让方签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订出让合同后，竞得人交纳的竞买保证金转作受让土地的定金。之后，赣州市自然资源局、旺业公司因案涉土地发生争议，未在约定时间内签订《国有建设用地使用权出让合同》。

2018年10月12日、10月19日、10月28日，旺业公司先后向赣州市自然资源局递交《关于请求明确XXXX几个问题的报告》《关于尽快交付符合拍卖须知及国家规定的XXXX地块的报告》《关于XXXX地块问题的紧急报告》，反映案涉土地没有设置规划红线界址或设置红线围墙，案涉土地不符合净地出让规定，未达到“三通一平”，案涉土地内尚有水塘、菜地、房屋、高压电线、通讯线路、坟墓，征、拆不到位，部分村民阻挠，无法确定案涉土地四至，案涉土地外的“三通一平”也未达到，规划的七里路、七姑路、吉甫路、梅林路、忠甫路均没有修建等问题，旺业公司要求赣州市自然资源局尽快解决。2018年10月24日，赣州市自然资源局组织会同旺业公司、赣州市土地收储中心、赣州市土地交易管理中心、赣州市国土资源局章贡分局、赣州市规划局章贡分局、章贡区征拆办、水东镇政府对案涉土地进行了现场勘查。2018年10月30日，赣州市自然资源局向旺业公司出具《关于请求明确XXXX地块几个问题的回复》，主要内容有：1.关于案涉土地未设置规划红线界址的问题。已会同旺业公司工作人员对案涉土地界址进行现场打桩进一步确认，案涉土地范围已明确且设置界址基桩；2.关于案涉土地未执行“净地”出让、案涉土地外没有达到“三通”的问题。案涉土地内的水塘、房屋均已征收补偿到位，旺业公司可根据开发进度自行处理，不存在未执行“净地”出让的问题；案涉土地附近已通自来水管网，且具备高压供电缆线，旺业公司可自行申请办理通水、通电手续；案涉土地与一条乡镇道路相连，且具备自建施工便道直通附近虔东大道的条件，足以满足施工通路要求；3.关于案涉土地附近规划的城市道路未开工建设的问题。鉴于案涉土地为水东七里片区推出的首宗经营性住宅用地，周边基础设施配套相对其他成熟片区略有欠缺，目前该片区城市道路项目正按城市规划和城建项目计划逐步有序推进，案涉土地的开发建设也将加速周边配套设施的完善。综上，案涉土地出让程序合法合规，旺业公司提出的相关问题也明确答复并妥善解决，旺业公司应尽快按约签订出让合同及缴纳土地出让金。2018年11月20日，赣州市自然资源局向旺业公司出具《关于XXXX地块有关问题处置的回复》，督促旺业公司立即与赣州市自然资源局签订出让合同及缴纳土地出让金，否则视作旺业公司放弃案涉土地并单方面解除《成交确认书》，没收竞买保证金和交易服务费，同时保留采取法律手段追究其他违约责任的权利。2018年12月7日，赣州市自然资源局向旺业公司发出《律师函》，重申上述事项。2018年12月10日，旺业公司向赣州市自然资源局出具《关于解除<国有建设用地使用权成交确认书>的函》，通知赣州市自然资源局解除《成交确认书》，并要求赣州市自然资源局返还旺业公司已支付的竞买保证金、交易服务费及资金占用期间的同期贷款利息和赔偿有关损失。

2018年12月6日，旺业公司委托江西省南昌市赣江公证处对案涉土地的土地现状及周边情况进行现场公证，公证的视频及照片显示：案涉土地内有多处水塘、菜地未填平，电杆电线、坟墓未拆除，有个别村民对征拆补偿不满意，阻挠勘查划线，案涉土地外有道路通往案涉土地，但规划的七里路、七姑路、吉甫路、梅林路、忠甫路尚未修建竣工。

一审法院认为，一、关于本案是否属于民事诉讼的受案范围的问题。国有土地使用权从性质上讲属于特殊的商品，其交易受国家监管。赣州市自然资源局虽然是受委托对国家土地进行管理的行政主管机关，但同时也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。民事法律行为是民事主体实施的以意思表示为核心，以产生、变更、消灭民事法律关系为目的的行为。本案中，赣州市自然资源局与旺业公司进行国有土地使用权交易的行为，应属于民事法律行为，而非行使行政职权的具体行政行为。理由如下：首先，从《成交确认书》的形成过程来看，赣州市自然资源局发布公告，拍卖案涉地块，旺业公司通过公开竞买的方式与赣州市自然资源局缔结法律关系，双方的法律地位平等。在确定竞得人时，赣州市自然资源局虽然行使了相应的行政管理职权，但其委托赣州市土地交易管理中心与旺业公司签订《成交确认书》的行为，同时符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特点。其次，从《成交确认书》的内容来看，一是确认成交地块的位置、面积和成交金额；二是确认双方在未来某一时间签订正式的《国有土地使用权出让合同》，《成交确认书》是为与旺业公司订立《国有建设用地使用权出让合同》的前置程序和预备行为，符合预约合同的法律规定，对当事人双方均产生法律约束力。再次，从本案当事人争议的内容来看，双方争议的是《成交确认书》能否履行，是否需要确认解除以及责任如何承担，并非对赣州市自然资源局的具体行政行为是否合法提出异议。最后，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定，且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。因此，赣州市自然资源局认为本案属于行政诉讼受案范围没有事实和法律依据，不予支持。

二、关于旺业公司请求确认解除《成交确认书》应否支持的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同”。本案赣州市自然资源局向社会公开挂牌出让案涉土地使用权，在拍卖公告、拍卖须知等文件中，就案涉土地的位置、面积、出让金的支付方法以及违反规定所应承担的责任等问题均有明确规定。旺业公司自愿提交《国有建设用地使用权竞买申请书》，竞拍成功后，双方又签署了《成交确认书》。在该《成交确认书》中，关于案涉土地的位置、面积、价款总额、支付方式、出让合同的签订、违约责任等问题有了进一步的明确约定。《成交确认书》虽然具有预约合同的性质，但双方当事人关于出让案涉土地使用权问题的部分合同条款已经协商并达成一致。签订正式的出让合同，既是国家对国有土地使用权出让问题作出的规定，也是双方进一步履行《成交确认书》中合同义务的行为。赣州市自然资源局与旺业公司之间既已形成合同关系，就应当根据法律及合同约定，诚实守信地履行各自的合同义务，促使合同目的顺利实现。在土地使用权出让合同关系中，作为受让方的合同目的，是以支付出让金为对价取得土地使用权，通过对土地进行开发、使用和经营等活动，实现一定的经济利益。因此，确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定、不存在不利于合同目的实现的障碍和瑕疵，是提供土地使用权一方当事人的基本合同义务。在城市国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须完成处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，做到净地出让。赣州市自然资源局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格遵守相关政策和法律要求。根据旺业公司提交的《关于请求明确XXXX地块几个问题的报告》《关于尽快交付符合拍卖须知及国家规定的XXXX地块的报告》《关于XXX地块问题的紧急报告》《公证书》及相应的视频、照片资料显示，案涉土地内有多处水塘、菜地未填平，电杆电线在正常用，坟墓未拆除。2018年10月24日，赣州市自然资源局虽然组织赣州市土地收储中心、赣州市土地交易管理中心、赣州市国土资源局章贡分局、赣州市规划局章贡分局、章贡区征拆办、水东镇政府，并会同旺业公司对案涉土地进行了现场勘查，并向旺业公司合出具了《关于请求明确XXXX地块几个问题的回复》，但上述问题并没有得到根本解决。也就是说，赣州市自然资源局出让案涉土地时，土地尚不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形。虽然赣州市自然资源局在本案第一次庭审后将鱼塘、菜地、坟墓进行了填平和拆除，但不能以事后的事实推导出案涉土地在出让时符合净地要求的结论。从现有证据来看，即便征地补偿工作已经完成，但由于赣州市自然资源局并未在出让时对案涉土地上水塘、菜地进行填平和拆除，对坟墓如何拆迁安置未予明确，且案涉土地上电杆电线仍在使用，而对坟墓的拆迁安置在旺业公司无法与相关农户达成协议的情况下，需要政府协调处理，对输电线的拆除更是需要政府职能部门依职权而进行，旺业公司无法自行拆除。因此，旺业公司基于对政府的信任，认为有关文件中所指的土地现状，应当是符合相关规定的“净地”的理解，符合常理。综上，对赣州市自然资源局以旺业公司在竞买申请书中表示“经认真阅读XXXXX号地块，即XXXX地块拍卖出让文件及相关资料，我方完全接受并愿意遵守该文件的规定和要求，且对该文件及相关资料均无异议”为由，主张自己没有过错、旺业公司拒不签订出让合同构成违约的观点，不予采信。土地是否属于无权利瑕疵和符合“三通一平”的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，也是出让人的一项主要合同义务。赣州市自然资源局未保障案涉土地为净地出让，违反了应尽的合同义务，经旺业公司多次催促仍未解决，已经构成违约。旺业公司认为该重大瑕疵行为影响土地的整体开发利用并导致旺业公司合同目的无法实现，理由成立。旺业公司提出解除《成交确认书》，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定情形，其要求确认该解除行为效力的诉讼请求，依法应当予以支持。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。2018年12月10日，旺业公司向赣州市自然资源局出具《关于解除国有建设用地使用权成交确认书的函》，通知赣州市自然资源局解除双方签订的案涉土地《成交确认书》，并要求返还已支付的竞买保证金、交易服务费及资金占用期间的同期贷款利息和赔偿有关损失。2018年12月27日提起诉讼，即是明确主张解除双方的合同关系，旺业公司与赣州市自然资源局之间的民事法律关系依法应予解除。

三、关于赣州市自然资源局是否应向旺业公司双倍返还已付的保证金及利息的问题。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”《成交确认书》约定双方于10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订出让合同后，竞得人交付的竞买保证金转作受让土地的定金。但双方之后因案涉土地发生争议并未在约定时间内签订《国有建设用地使用权出让合同》，因此旺业公司交纳的7350万元保证金并未转化为定金，旺业公司要求赣州市自然资源局双倍返还保证金没有事实与法律依据。关于利息问题，拍卖须知第十四条约定“竞买保证金不计利息”，该约定应当理解为赣州市自然资源局在旺业公司提出退款申请后的合理期限内不计利息，而旺业公司在致函赣州市自然资源局要求解除《成交确认书》之前，并未提出退款申请。现双方合同关系已经解除，赣州市自然资源局仍占用旺业公司资金，已经超出合理期限，故其对旺业公司的利息损失应当予以赔偿。但是，考虑到本案旺业公司对土地状况也并未尽到充分、谨慎的审查义务，在利息方面的损失亦应自行承担一部分。因此，综合本案实际情况，7350万元保证金自2018年12月27日旺业公司向一审法院起诉时起，按照中国人民银行公布的同期同类银行贷款利率开始计算利息。赣州市自然资源局应自旺业公司提起诉讼之日，即2018年12月27日返还旺业公司保证金7350万元，逾期不返还的，应按照中国人民银行同期同类贷款利率向旺业公司承担利息损失。

四、关于赣州市自然资源局应否赔偿旺业公司已支付的交易服务费、租赁押金、装修费、公证费、租金等损失的问题。旺业公司为案涉土地所支付的其他费用主要有2018年10月8日向赣州市土地交易管理中心支付的土地交易服务费10.4133万元，2019年1月24日向中国华西工程设计建设有限公司支付的方案设计费6.21万元，2018年12月30日向江西省南昌市赣江公证处支付的公证费0.8万元。上述土地交易服务费10.4133万元、方案设计费6.21万元、公证费0.8万元，有合同与付款凭证相印证，予以认定。但对于2019年1月24日旺业公司向中国华西工程设计建设有限公司支付的合同定金6.21万元，旺业公司对案涉土地在竞买之前就已实地进行了踏勘，对案涉土地上存在的问题已经知晓，应当预见并尽量采取措施避免可能造成的损失，且旺业公司也于2018年10月10日就已经向赣州市自然资源局书面报告存在的问题，但其仍然于2018年10月份与中国华西工程设计建设有限公司签订《建设工程设计合同》并于2019年1月24日支付定金，其主观上存在放任损失扩大的故意及过错，因此对这部分扩大的损失应由其自行承担。对于旺业公司支付的土地交易服务费10.4133万元及向江西省南昌市赣江公证处支付的公证费0.8万元，因赣州市自然资源局与旺业公司对导致本案合同无法继续履行均存在过错，因此该部分损失应由双方进行分担，酌定各承担50%，即由赣州市自然资源局向旺业公司赔偿损失5.60665万元。至于2018年10月10日旺业公司与赣州市大华房地产开发有限公司赣县分公司因签订《房屋租赁合同》及《房屋租赁合同补充合同》所支付的费用，以及2018年11月15日与赣州市鼎兴装饰设计有限公司因签订《旺业地产办公室装修工程合同》所支付的费用，仅从合同内容及转账凭证来看无法确定因本案所发生，旺业公司也未提供进一步的证据予以证明，因此对该部分费用不予支持。

一审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：一、确认解除《成交确认书》；二、赣州市自然资源局于判决生效之日起十五日内向旺业公司返还7350万元竞买保证金并支付利息（利息自2018年12月27日时起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）；三、赣州市自然资源局于判决生效之日起十五日内向旺业公司赔偿损失5.60665万元；四、驳回旺业公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费134.3425万元，由赣州市自然资源局负担67.17125万元，由旺业公司负担67.17125万元。

本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。

赣州市自然资源局在二审中提交了以下证据材料：证据1，赣州市章贡区水东镇七里村民委员会于2019年7月23日出具的《证明》1份、《七里村征地情况统计表》1份、《时光赣州（七里古镇）项目第二村民小组农户征地补偿款发放表》17份、《结算业务申请书》及银行流水清单等支付凭证19份，用以证明案涉土地涉及七里村委会二组集体土地面积约为73亩，农户17户，在案涉土地挂牌出让前，已经完成了征收补偿工作，安置补偿全部到位。遗留在案涉土地的鱼塘、菜地等地上附着物均已安置补偿到位，电线电杆原系供该土地上的鱼塘、菜地用的农业专业用电线路，集体土地征收后，该用电线路早已停用废弃。证据2，（2019）赣虔市证内字第1961号公证书及光盘1份，用以证明案涉土地的现状为荒芜状态；案涉土地早已具备通水、通电、通路条件，具备开发建设条件。证据3，《时光赣州项目迁坟协议》1份、《时光赣州项目迁坟补偿奖励发放表》1份、《江西省农村信用社（农商银行）综合凭证》1份，用以证明案涉土地内的坟墓在案涉土地挂牌出让前，已经全部补偿安置到位，遗留在案涉土地内的仅属于空坟墓。证据4，赣州市章贡区水东镇七里村民委员会于2019年7月26日出具的《证明》1份，用以证明村民胡XX家庭的房屋及土地均不在案涉土地内；旺业公司关于在案涉土地开发时会受到村民胡XX阻挠的主张不属实。

旺业公司质证意见如下：关于证据1，对赣州市章贡区水东镇七里村民委员会于2019年7月23日出具的《证明》的真实性、合法性和关联性有异议，认为内容不属实；对《七里村征地情况统计表》的真实性、合法性和关联性有异议，征地情况应当以征地公告为准，且征地补偿款发放时间并非2017年5-12月；对《时光赣州（七里古镇）项目第二村民小组农户征地补偿款发放表》《结算业务申请书》及银行流水清单的真实性、关联性有异议，认为只反映对部分村民补偿款的发放，并非对所有村民补偿款的发放；补偿款发放表中并没有对胡XX、胡X、胡XX的补偿记录，即对该三人未发放补偿款。关于证据2，对其真实性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该公证书出具时间为2019年7月24日，公证人员现场踏勘时间为2019年7月23日，不能证明2018年9月7日发布拍卖公告之前案涉宗地符合“净地出让”标准。该公证书反映的土地现状与旺业公司提交的第一份公证书反映的土地现状截然不同。关于证据3，对其合法性、真实性、关联性均有异议。《时光赣州项目迁坟协议》的乙方为胡XX，而《公证书》显示坟主为胡X，不具有关联性；没有相应的转款凭证，无法证明这些款项实际支付给胡XX。关于证据4，对其合法性、真实性、关联性均有异议，赣州市自然资源局与七里村委会存在行政管理关系，且该证明内容没有其他证据予以印证，与旺业公司第一次提交的公证书中照片内容相矛盾。

旺业公司二审中提交了以下证据材料：证据1，2019赣虔阳证内字第278号公证书1份，用以证明截至2019年4月12日，案涉土地内仍有数根电线杆和数条高压电线，并处于正常使用状态。证据2，赣州市自然资源局《关于没收赣州市旺业置业有限公司XXXX地块竞买保证金的处理决定》1份，用以证明赣州市自然资源局在一审审理期间于2019年4月12日向旺业公司出具该决定书，程序违法，具有恶意违法没收竞买保证金的情形。

赣州市自然资源局质证意见为：对证据1内容上的真实性和证明目的有异议，照片中反映的居民楼不在案涉土地红线范围内，与本案不存在关联性，高压电线不在案涉土地范围内。对证据2形式的真实性无异议，对证明目的有异议，赣州市自然资源局依据拍卖须知第八条规定作出没收保证金的决定有依据，不存在恶意。

本院对赣州市自然资源局提交的证据1、证据3、证据4的真实性予以确认，旺业公司虽对真实性不予认可，但未能提供足以反驳的证据；对其证明目的结合本案事实和其他证据认定。对证据2形式上的真实性予以确认，对其证明目的，结合案件事实认定。本院对于旺业公司提交的证据1形式上的真实性予以确认，对证据2的真实性予以确认，对其证明目的结合案件事实和其他证据认定。

本院对一审法院查明的事实予以确认。

另查明，拍卖须知第七条第（三）项载明“此次交易不组织对网上出让地块的现场踏勘，竞买申请人可自行前往现场踏勘。”第（四）项载明“竞买申请一经提交，即视为对交易规则、应急处置办法、出让公告、交易须知、其他相关文件、宗地现状等无异议，并对可能存在的风险完全接受”。

2017年5月至2018年1月期间，时光赣州（七里古镇）项目第二村民小组17户农户在农户征地补偿款发放表上签字、捺手印。2017年5月至2018年2月，赣州市章贡区水东镇财政所通过赣州农村商业银行股份有限公司水东支行向上述农户发放了相应的征地补偿款。

2019年4月12日，赣州市自然资源局向旺业公司作出《关于没收赣州市旺业置业有限公司XXXX地块竞买保证金的处理决定》，内容为：“根据该宗地出让公告（赣国土资网交地﹝2018﹞BA030号）中‘宗地成交价超出起始价的溢价部分（不包含竞买保证金），竞得人必须自宗地成交之日起15个工作日内缴清，剩余出让金必须在成交之日起60日内缴清。每逾期1日按延迟支付出让金的1‰收取违约金，逾期30日未缴清的，出让人可单方解除出让合同，保证金不予退还’，以及《成交确认书》中‘竞得人应当在签订本《成交确认书》后的10个工作日内，与出让人签订《出让合同》。竞得人不按规定签订《出让合同》，或放弃竞得宗地的，应当承担相应违规违约和法律责任，竞买保证金和交易服务费不予退还’的约定，视为你司自动放弃竞得宗地，对你司就竞买该地块缴纳的7350万元竞买保证金予以没收，上缴国库。我局将对该地块重新组织实施公开出让活动。”

本院认为，本案二审当事人争议的焦点问题，一是案涉争议能否通过民事诉讼程序解决；二是案涉《成交确认书》是否应予解除。

一、关于案涉争议能否通过民事诉讼程序解决的问题

本案是旺业公司与赣州市自然资源局因《成交确认书》签订之后的履行行为引发的民事纠纷，属于民事诉讼的受案范围。首先，赣州市自然资源局既是受托对国有土地进行管理的行政主管机关，也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。赣州市自然资源局虽在拍卖成交阶段行使了相应的行政管理职权，但其委托赣州市土地交易管理中心与旺业公司签订《成交确认书》的行为属于平等主体之间意思自治的民事法律行为，符合自愿平等、等价有偿的原则，双方之间不存在管理与被管理的关系。其次，本案为建设用地使用权出让合同纠纷，非拍卖合同纠纷。拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式，是建立买卖合同关系的一种手段或方式。旺业公司通过公开竞价的方式竞得签订案涉土地建设用地使用权出让合同的资格，并与赣州市土地交易管理中心签订《成交确认书》，双方在拍卖过程中并没有产生争议，拍卖成交阶段已经终结。旺业公司与赣州市自然资源局争议的是《成交确认书》签订后如何履行双方约定的后续权利义务问题，并不涉及拍卖成交的效力问题。从拍卖公告、拍卖须知、《成交确认书》等文件可见，双方关于出让案涉土地使用权问题的主要合同条款已经协商并达成一致。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案件属于民事案件受理范围。再次，《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）关于“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为”的意见，系从行政法角度作出的认定，并不排斥双方之间存在的民事法律关系。旺业公司选择民事诉讼程序来解决案涉纠纷系当事人依法行使程序权利的结果。一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及《民事案件案由规定》的有关规定认定本案案由为建设用地使用权出让合同纠纷并作出判决,并无不当。赣州市自然资源局关于本案案由错误及本案应纳入行政诉讼受案范围的主张，依据不足，本院不予支持。

二、关于案涉《成交确认书》应否予以解除的问题

2018年11月20日，赣州市自然资源局向旺业公司出具《关于XXXX地块有关问题处置的回复》，督促旺业公司立即签订《国有建设用地使用权出让合同》、按约定时间足额缴纳土地出让金，否则，赣州市自然资源局视作旺业公司放弃案涉土地并单方面解除《成交确认书》，没收竞买保证金和交易服务费，同时保留采取法律手段追究其他违约责任的权利；2018年12月7日，赣州市自然资源局向旺业公司发出《律师函》重申上述意见；2019年4月12日，赣州市自然资源局作出《没收赣州市旺业置业有限公司XXXX地块竞买保证金的处理决定》，以旺业公司不按规定签订《国有建设用地使用权出让合同》为由，视作旺业公司放弃案涉土地，对于旺业公司缴纳的7350万元竞买保证金予以没收，并明确将对案涉土地重新组织实施公开出让活动。2018年12月10日，旺业公司向赣州市自然资源局出具《关于解除<国有建设用地使用权成交确认书>的函》，通知赣州市自然资源局解除《成交确认书》，并要求返还竞买保证金、交易服务费及资金占用期间的利息，赔偿有关损失，随后旺业公司又向一审法院起诉请求确认解除《成交确认书》。可见，赣州市自然资源局与旺业公司均具有解除《成交确认书》的意思表示，一审判决确认解除《成交确认书》符合双方的真实意愿，并无不妥。

拍卖须知第三条“出让地块基本情况及使用条件”第（十一项）载明“土地开发程度：宗地红线外三通（通路、通水、通电），宗地红线内为现状”，第七条第（三）项载明“此次交易不组织对网上出让地块的现场踏勘，竞买申请人可自行前往现场踏勘。”第（四）项载明“竞买申请一经提交，即视为对交易规则、应急处置办法、出让公告、交易须知、其他相关文件、宗地现状等无异议，并对可能存在的风险完全接受”。根据旺业公司在二审期间的陈述，其在竞拍案涉土地前进行了现场踏勘，对电线杆、坟墓等案涉土地的现状已了解，只是因界址不清，无法判断是否在案涉土地范围内。但其仍提交了竞买申请书，并表示完全接受并愿意遵守拍卖须知、拍卖公告等文件的规定和要求，且对相关资料均无异议。表明双方就案涉土地以“宗地红线外三通（通路、通水、通电），宗地红线内为现状”方式交付达成了一致。合同双方当事人在合同履行过程中应遵循诚实守信原则，促进合同目的顺利实现。旺业公司作为竞拍人，理应在竞拍前了解案涉土地现状并对竞拍土地后的风险进行评估，在竞得案涉土地后自觉履行相应的付款义务。但旺业公司对案涉土地状况未尽到充分、谨慎的审查义务，对《成交确认书》的解除，旺业公司存在过错。从赣州市自然资源局2018年10月24日组织相关部门会同旺业公司对案涉土地现场勘查的情况看，旺业公司《关于请求明确XXXX地块几个问题的报告》《关于尽快交付符合拍卖须知及国家规定的XXXX地块的报告》《关于XXXX地块问题的紧急报告》中反映的问题确实存在，即案涉土地内有多处水塘、菜地未填平，电杆电线在正常使用，坟墓未拆除。尽管赣州市自然资源局在本案一审过程中将鱼塘、菜地、坟墓进行了填平和拆除，仍不能改变案涉土地在出让时不符合净地标准的事实。现有证据表明，案涉土地在出让时，亦不符合双方关于土地开发程度为“宗地红线外三通”的约定。即便赣州市自然资源局提供证据证实其在案涉土地出让前完成了对土地收储机关主体以外的权利主体的排除，村民胡XX、胡XX、胡X相关房屋及菜地不在案涉土地红线范围内，且案涉土地出让前安置补偿到位，但赣州市自然资源局并未在本案双方约定的履行期限内向旺业公司交付符合拍卖须知约定的土地，赣州市自然资源局对本案合同关系的解除亦有过错。在旺业公司、赣州市自然资源局对《成交确认书》解除均具有过错的情况下，一审法院综合本案实际情况，判令赣州市自然资源局返还旺业公司竞买保证金并支付利息，利息自2018年12月27日旺业公司向一审法院提起本案诉讼之日起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，赣州市自然资源局就旺业公司支付的土地交易服务费及向江西省南昌市赣江公证处支付的公证费承担50%的赔偿责任，利于平衡双方之间的利益，亦无不当。

综上所述，赣州市自然资源局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费409580.33元，由赣州市自然资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　杨春

审判员　　何君

审判员　　肖峰

二〇一九年九月二十九日

法官助理魏佳钦

书记员张健