重庆市纲谐实业股份有限公司、重庆市西彭工业园区管理委员会合同纠纷二审民事判决书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2019）最高法民终1388号

上诉人(原审原告):重庆市纲谐实业股份有限公司，住所地重庆市九龙坡区西彭镇铝城大道88号。

法定代表人:王世明，公司董事长。

委托诉讼代理人：李亚童，北京葆涵律师事务所律师。

委托诉讼代理人：李缇雯，北京葆涵律师事务所律师。

被上诉人(原审被告):重庆市西彭工业园区管理委员会，住所地重庆市九龙坡区西彭镇森迪大道66号。

负责人:廖英，管委会主任。

被上诉人(原审被告):重庆市九龙坡区人民政府，住所地重庆市九龙坡区杨家坪西郊路27号。

法定代表人：刘小强，该区区长。

上述二被上诉人共同的委托诉讼代理人：王晓雨，北京市天同（重庆）律师事务所律师。

上述二被上诉人共同的委托诉讼代理人：范耀鲜，北京市天同（重庆）律师事务所律师。

上诉人重庆市纲谐实业股份有限公司（以下简称纲谐实业公司）因与被上诉人重庆市西彭工业园区管理委员会（以下简称西彭管委会）、重庆市九龙坡区人民政府（以下简称九龙坡区政府）其他合同纠纷一案，不服重庆市高级人民法院（2018）渝民初133号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月23日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人纲谐实业公司的委托诉讼代理人李亚童、李缇雯，被上诉人九龙坡区政府、西彭管委会共同的委托诉讼代理人王晓雨及前共同委托诉讼代理人洪涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

纲谐实业公司上诉请求：1.撤销重庆市高级人民法院（2018）渝民初133号民事判决；2.改判二被上诉人赔偿上诉人309388936.3元；3.由二被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：一、二被上诉人最主要的是违反了“负责通路”的义务。根据《招商协议》二-5之约定，西彭管委会负责“七通”，并明确了“七通”的具体要求及“道路、水、电、气、下排、官网、通讯至地块红线边缘规划位置”。通路不仅需要市政规划道路通达到项目用地，而且必须符合规划要求。二被上诉人一审主张的历史道路没有达到规划要求，在项目红线位置的其他规划道路更是根本没有修建，这也是项目无法继续施工建设的最主要原因。二、其他合同项下涉及道路的义务，二被上诉人均未履行，没有证据证明二被上诉人尽到“积极争取西铜南路至外环方向延伸道路纳入建设规划”的义务。二被上诉人为证明其履行“积极争取铜陶路至双骑龙方向延伸道路纳入建设规划的义务”所提交的第四组证据明显属于伪造。纲谐实业公司申请对上述证据进行鉴定，一审法院未处理。二被上诉人主张基于2014年4月2日《补充协议6-2》，其不负有“修建铜陶路至和碱路的800M施工道路”义务，结合实际情况，道路修建必须涉及土地征用、地上物补偿等行政干预，仅以纲谐实业公司同意为道路修建出资而认为整个修路义务都在纲谐实业公司，不符合逻辑和现实。三、项目用地未全部依约达到招拍挂条件，造成实际项目用地大幅缩水。纲谐实业公司从获得重庆市政府146亩（9.7482公顷）征地批文到实际取得使用权的124亩（8.2801公顷）是由于二被上诉人违反《招商协议》三-（一）-3条之约定，未在六个月内完成对用地批复范围内地块的拆迁安置工作。2016年9月9日西彭管委会报送规划局整体规划方案的函2也完全证明了这一点。一审在鉴定事项上存在程序错误，对证据审查和采信也存在错误。

西彭管委会、九龙坡区政府共同答辩称，请求驳回上诉、维持原判。一、“路通”并非西彭管委会合同义务。《招商协议书》约定，纲谐实业公司应无条件履行与重庆国土房管局签订的《出让合同》，且土地使用出让权违约责任的约定条款，最终以《出让合同》为准。《出让合同》约定的土地交付条件并无“七通”。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，《招商协议书》中关于土地出让条件的约定（包括“七通”）应为无效，最终应以《出让合同》为准。且西彭管委会所举第二组证据证明截止2014年10月8日，案涉项目用地已具备“七通”。“路通”意为案涉项目用地红线边缘规划位置存在通达的现状道路，不包含先行修建周边规划道路。纲谐实业公司始终认可案涉项目用地交付是红线边缘存在通达的现状道路，该道路并无限重规制，其宽度及等级足以满足纲谐实业公司建设需求。二、经测量，纲谐实业公司主张并指示的“铜陶路至和碱路约800米施工临时道路”长度约定严重不符，且并非西彭管委会义务，《补充协议书6-2》约定该路由纲谐实业公司出资修建。三、西彭管委会第五组证据证明其已全面履行“在控制性详细规划确定入库并取得市政府征地批复后，在6个月内完成取得用地批复范围内地块的拆迁安置补偿和土地整治工作，土地达到招、拍、挂条件”合同义务。四、纲谐实业公司未初步证实西彭管委会[2017]2号文真实存在。该文内容中也未反映案涉双方就配套基础设施建设达成合意，故其相关调查取证申请不应予以支持。五、即使认定西彭管委会违约，依据《出让合同》第三十八条，纲谐实业公司仅有权主张直接损失。其直接损失仅有土地成本费用一项且已由补偿安置费全部予以填补。六、《招商协议书》约定的各方权利义务已通过《补偿安置协议书》的签订而作出终局性的安排，并已全部履行完毕。七、《招商协议书》系西彭管委会以自己名义与纲谐实业公司签订，西彭管委会具有独立诉讼主体资格和独立承担民事责任能力，九龙坡区政府并非本案适格被告，纲谐实业公司对其起诉应予驳回。（2017）最高法行申3564号民事裁定作出相同裁判说理认定。

纲谐实业公司向一审法院提出诉讼请求;1.判令西彭管委会、九龙坡区政府赔偿其309388936.3元；2.判令西彭管委会、九龙坡区政府承担本案诉讼费用。

一审法院认定事实：2012年2月18日，重庆市九龙坡区铜罐驿镇人民政府（甲方）与纲谐实业公司（乙方）签订《重庆纲谐西部国际钢材物流商城项目战略合作协议书》，约定乙方拟投资60亿元，在九龙坡区铜罐驿镇双骑龙村，征地1平方公里（1500亩）左右，建设重庆纲谐西部国际钢材物流商城项目。甲方同意将上述土地提供给乙方建设，并承诺协助乙方办理相关手续。

2012年11月26日，西彭管委会（甲方）与纲谐实业公司（乙方）签订《重庆西彭工业园区招商项目协议书》（西彭园区项目协议[2012]第6号），约定：一、项目投资基本情况，1.项目名称：重庆纲谐西部国际金属材料物流商城项目。……5.项目总用地面积约500亩（含仓储物流、工业和商业用地），具体用地性质、规模以规划部门审批确定为准，后期用地根据项目经营情况，甲方给予积极支持。二、项目用地，1.项目位置：重庆西彭组团F分区（铜罐驿镇双骑龙村），具体位置以1:500红线图为准，面积以国土部门认可的有专业资质测绘单位实测面积为准。……5.土地平整状态及基础配套设施：甲方负责七通（道路、水、电、气、下排、管网、通讯至地块红线边缘规划位置），如果该项目所属电力负荷需要建设独立专线，则建设电力线路需发生的费用另行协商。项目用地范围内的规划道路由乙方自行负责建设。三、双方权利义务，（一）甲方权利义务……3.在控制性详细规划确定入库并取得市政府征地批复后，甲方在六个月内完成取得用地批复范围内地块的拆迁安置补偿和土地整治工作，土地达到招、拍、挂条件。4.甲方协调公用单位将乙方项目建设期间即投产运行所需的天然气、自来水、电力、通信等设施接至乙方项目用地红线边缘，由乙方自行接入。……7.甲方积极争取区政府将西铜南路至外环方面、铜陶路至骑龙方向延伸道路纳入建设计划；在项目启动建设前，建成铜陶路至和碱路约800M的施工临时道路。五、其他约定，……2.乙方除遵守本协议规定外，必须无条件履行与重庆市国土资源和房屋管理局签订的《中华人民共和国国有建设用地使用权出让合同》条款。3.本协议关于土地使用出让权、违约责任的约定条款最终以乙方与重庆市国土资源和房屋管理局签订的《中华人民共和国国有建设用地使用权出让合同》为准。六、违约责任，……2.若甲方未能在本协议约定的期限内履行合同约定的任务，乙方有权单方面解除本协议及补充协议，甲方退还乙方定金并承担由此给乙方造成的损失；若乙方未能在本协议约定的期限内履行合同约定的任务，甲方有权单方面解除本协议及补充协议，定金不予退还并承担由此给甲方造成的损失。……5.因国家政策等不可抗力因素导致本协议不能履行的情形，双方互不承担违约责任。

同日，西彭管委会（甲方）与纲谐实业公司（乙方）签订《重庆西彭工业园区招商项目补充协议书》（西彭园区项目协议[2012]第6-1号），约定项目投入、产出强度及税收条件、乙方受让土地应付价款、土地取得方式及摘牌约定、项目享受的优惠政策等等。

2013年6月8日，九龙坡区政府召开专题会议，形成《关于评审<西部国际金属材料物流商城项目可行性研究报告>专题会议纪要》（专题会议纪要2013-62），九龙坡区政府办公室、九龙坡区发展改革委、九龙坡区国土分局、九龙坡区规划分局、九龙坡区西城管委会、九龙坡区西彭铝产业区管委会、九龙坡区铜罐驿镇人民政府、纲谐实业公司等单位负责人参加了会议。会议纪要第三条载明：“关于项目配套道路交通问题，会议要求，区发展改革委、西彭铝产业区管委会、铜罐驿镇要根据项目的开发进展情况，与区交通局研究项目近期和远期的道路交通配套方案”。

2014年4月2日，西彭管委会（甲方）与纲谐实业公司（乙方）签订《西彭工业园区招商项目补充协议书》（西彭园区项目协议[2012]第6-2号），约定：一、土地面积及性质，根据规划要求，该项目选址地块全部为商业用地。总面积约340亩，最终以规划、国土部门认可的有专业资质测绘单位实测面积为准。……四、该项目340亩商业用地，由乙方整体规划，分两期报件供地，第二期用地报件工作在第一期用地全面动工建设后三个月内实施……。五、其他约定，铜陶路至和碱路约800M的施工道路由乙方出资修建。

2014年4月9日，纲谐实业公司在重庆市规划设计研究院《重庆市主城区西彭组团F标准分区、L标准分区（部分）及D标准分区（部分）控制性详细规划——F标准分区土地利用规划图》上加盖公章，并手写载明：“同意按此方案报征地件”。4月17日，九龙坡区规划分局在该图上加盖公章，并手写载明：“图示红线范围内的用地符合城乡规划”。2015年4月20日，重庆市规划局致九龙坡区国土分局《建设用地规划条件函》（渝规九龙坡条件函[2015]0023号），载明：一、规划条件，（一）总体规划条件，“用地性质：B12-批发市场用地，建设用地总面积82801平方米（约124.2亩）”；（二）地块规划条件，“西彭组团F分区F38-1/02地块，用地性质：B12-批发市场用地，建设用地面积56622平方米”；“西彭组团F分区F37-7/02地块，用地性质：B12-批发市场用地，建设用地面积26179平方米”。

2014年6月9日，重庆市人民政府作出《关于九龙坡区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2014]640号），同意九龙坡区政府将本案所涉项目地块转为建设用地并进行征收。

2014年9月20日，九龙坡区征地办公室与铜罐驿镇双骑龙村2、5、6社签订《集体补偿协议》3份；9月26日，双方签订《交地协议》3份。

2015年6月25日，九龙坡区国土资源管理分局签署《重庆市建设用地出让方案申报表》，载明：“征地、拆迁安置补偿是否完成：是”。

2015年8月10日，重庆市人民政府作出《关于招拍挂出让九龙坡区西彭组团F分区F38-1/01、F37-7/02号宗地国有建设用地使用权的批复》（渝府地[2015]1398号），同意本案所涉项目地块按拟供地方案招拍挂出让，由市国土房管局组织实施等。8月11日，重庆市国土房屋管理局在重庆日报上发布《国有建设用地使用权公开出让公告》（渝国土房管告字[2015]37号）。

2015年9月21日，西彭管委会（甲方）与纲谐实业公司（乙方）签订《西彭工业园区招商项目补充协议书》（西彭园区项目协议[2012]第6-3号）约定：原协议约定的二期项目用地暂时终止，待一期项目投入达到一定规模，且二期项目确有必要建设时，再启动二期项目用地洽谈。

2015年10月10日，纲谐实业公司就本案所涉项目取得《重庆市企业投资项目备案证》。

2015年11月5日，纲谐实业公司填报的《重庆市国有土地使用权出让申请审批表》，其中“宗地概况”载明：“交地状态：熟地”。

2015年11月12日，重庆市国土资源与房屋管理局（出让人）与纲谐实业公司（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》（渝地（2015）合字（九区）第284号），第四条约定：“本合同项下出让宗地编号为JL-7-328，宗地总面积82801平方米，其中出让宗地面积为82801平方米（约124.2亩）；本合同项下的出让宗地坐落于九龙坡区西彭组团F分区F38-1/02、F37-7/02号宗地”；第五条约定：“本合同项下出让宗地的用途为批发市场用地”；第六条约定：”出让人同意在2015年12月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到现状；周边基础设施达到/；第十七条约定：“受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理”；第十九条、第二十条约定：……政府保留案涉用地的规划调整权，有权根据社会公共利益需要收回案涉用地的使用权，……并根据评估结果（评估市场价格、经评估认定的直接损失）给予补偿；第三十八条约定：“出让人交付的土地未能达到约定条件，受让人有权要求……直接损失”。

2015年12月1日，重庆市规划局颁发《建设用地规划许可证》，载明：用地面积82801平方米，建设规模124202平方米，容积率不得大于1.5等等。

后纲谐实业公司开始本案所涉项目的施工建设。

2017年1月13日，纲谐实业公司向西彭管委会发出《关于同意“重庆纲谐·西南物流商城”项目土地回购处置工作的报告》，载明：“1.同意贵委会以103401372.19元的价格将项目回购，2.恳请贵委会尽快落实解决项目回购资金，争取在春节前将资金付清，我公司好及时返还给股东和会员；3.根据重庆市华西会计师事务所对项目专项审计报告中，贵委会能否将项目土地整治费等费用5323309.21元、现场未付工程款约1740000元和土地使用税828010元，共计7891319.21元酌情考虑，纳入项目回购资金中，给股东和会员一个心理安慰，好让他们理性配合公司处理善后事宜”。

2017年2月7日，纲谐实业公司出具《承诺书》，载明：“目前因诸多原因，我公司无资金继续投入对已取得的西彭组团F分区F37-7/02、F38-1/02地块进行开发建设，为此，我公司特此承诺：同意由西彭铝产业区开发投资有限公司作为代理业主，将我司已取得的西彭组团F分区F37-7/02、F38-1/02国有地143.8107亩实施征收，土地征收后作为九龙坡区公安分局“三所一队”项目建设用地无异议”。

2017年2月20日，纲谐公司分别向九龙坡区规划分局提交《关于注销规划审批相关手续的申请》，载明：“因诸多原因，项目无法正常实施。我司积极配合政府部门开展征地工作，作为九龙坡区公安分局“三所一队”项目建设用地。……，申请注销建设用地规划许可证”。2月22日，纲谐实业公司向九龙坡区规划分局提交《关于注销建设工程规划设计方案审查意见函的申请》，载明：“因诸多原因，项目无法正常实施。我司积极配合政府部门开展征地工作，作为九龙坡区公安分局“三所一队”项目建设用地。……，申请注销建设工程规划设计方案审查意见函”。6月15日，纲谐实业公司向九龙坡区房管局提交《申请》，载明：“我公司在此次征收中，选择货币安置的补偿方式。由土地征收代理业主（重庆西彭铝产业区开发投资有限公司）以10340万元进行征收。……，在贵局拟定《九龙坡区公安分局拘留、戒毒、看守三所建设工程房屋征收项目货币安置补偿协议》后，即与贵局签订安置补偿协议”。

2017年7月31日，纲谐实业公司（乙方）与九龙坡区房管局（甲方）签订《九龙坡区公安分局拘留、戒毒、看守三所建设工程房屋征收项目补偿安置协议书》（九征[2017]三所字第001号），第二条约定：“……根据评估机构重庆铂码房地产土地资产评估有限公司出具的评估报告（或咨询意见），勘测机构重庆市国土资源和房屋勘测规划院出具的勘测报告，经双方协商，甲方（区房管局）应支付乙方（纲谐公司）征收补偿安置费共计103459849.5元，……。实际支付金额：根据乙方向甲方提交的申请，甲方实际支付乙方征收补偿安置费用共计103400000元。”；第六条第1款约定“除本协议约定的补偿安置费用外，乙方不得再以任何理由要求甲方和政府支付任何款项”。同日，纲谐实业公司与九龙坡区房管局签订《房屋征收项目权证移交备忘录》，载明：“具体移交清单如下：1.渝（2016）九龙坡区不动产权第0002830××号……，面积56622平方米；2.渝（2016）九龙坡区不动产权第0002666××号……，面积26179平方米。至此，该征收项目所有权证移交完毕”。

2017年8月10日，纲谐实业公司与九龙坡区房管局签订《房屋征收项目土地移交备忘录》，载明：“一、……该项目土地达到……土地移交条件，经土地交接双方共同确认后，完成此次土地交接工作”。

2017年8月，九龙坡区房管局通过银行转账向纲谐实业公司支付的103400000元（分两次：80000000元、23400000元），纲谐实业公司均出具收据。

2018年9月26日，九龙坡区规划分局以《重庆市规划局九龙坡区分局关于确定西彭组团F标准分区F37和F38地块规划入库时间的复函》（渝规九函[2018]234号）确认本案所涉项目用地控制性详细规划的入库时间为2015年2月12日。

2018年11月22日，重庆市大渡口区人民法院作出（2018）渝0104行初68号行政判决书，认为本案所涉的撤销安置补偿协议是双方真实意思表示，合法有效，驳回了纲谐实业公司请求撤销安置补偿协议的诉讼请求。

另查明：重庆市勘测院质量检验测试中心2014年10月8日绘制的《现状地形图》表明：电力：（1）（见图例）；（2）10千伏电线（见图中顶部左右两处“三线并行”线路）；（3）220伏或380伏电线（见图中若干处有“°”标记的单线线路）；电信：（见图例）；给水推测：（见图例）；排水推测、排水：（见图例）；燃气推测：（见图例）；路：即骑龙路（见图中上部标注为“水泥”的部分）；管网：即以上1-5涉及的管网。

重庆市土地和矿业权交易中心委托重庆海特土地房地产估价资产评估有限责任公司于2015年6月8日作出的《土地估价报告》（渝海特[2015]估字第083号），载明：第六条“地价定义”载明：“委托宗地……，红线外‘五通’（五通：通路、通电、通水、通讯、通气）”；第七条“估价结果”载明：“土地开发程度为红线外‘五通’”。

重庆市九龙坡区发展计划委员会于2007年2月12日致九龙坡区路桥建设开发有限公司《重庆市九龙坡区发展计划委员会关于同意科狮路等11个通村公路建设项目立项的批复》（九龙坡计委固[2007]25号），载明：“经研究，同意该公路改扩建项目，现批复如下：第一条建设项目名称及建设地址为双龙路”。

九龙坡区铜罐驿镇人民政府与重庆长寿建筑安装有限公司于2007年7月16日签订的《重庆市九龙坡区铜罐驿镇双龙公路改建工程项目合同文件》，载明双方就双龙公路改建工程签订合同。

双方提供的本案所设项目地块骑龙路、电力、通信等现状的照片能够证明本案所涉项目用地周边具有道路、电力、通信等基础设施。

一审法院认为：本案的争议焦点为：1.九龙坡区人民政府是否是适格的被告；2.西彭管委会是否构成违约；3.若西彭管委会构成违约，是否应当承担赔偿责任以及赔偿损失的具体金额。

1.关于九龙坡区政府是否是适格的被告的问题。

根据本案查明的事实，九龙坡区政府并非本案所涉招商协议的合同当事人，也无证据证明九龙坡区政府自愿承担相关的合同义务，故纲谐实业公司对九龙坡区政府的诉请没有法律和合同依据，一审法院不予支持。

2.关于西彭管委会是否构成违约的问题。

根据本案查明的事实，一审法院认为，西彭管委会并不存在违约行为，理由如下:纲谐实业公司认为西彭管委会违反了五项合同义务，一是纲谐实业公司认为西彭管委会实际出让的本案所涉项目用地的性质和面积不符合双方的约定，但根据招商协议书约定的用地性质、规模以规划部门审批确定为准以及最终以土地出让合同约定的条款为准等可以看出，无论是战略协议书或招商协议约定的项目用地性质、面积均为意向性的约定，最终应以最终实际测绘和出让合同记载的为准。且从双方签订的补充协议也能看出纲谐实业公司与西彭管委会之间对项目用地进行了多次协商和变更，纲谐实业公司之后也实际取得了相关项目用地，并缴纳出让金，也未提出异议。故实际出让的本案所涉项目用地的性质及面积以规划审批实测的结果为准，是纲谐实业公司与西彭管委会双方的真实意思表示。

二是纲谐实业公司认为西彭管委会未完成招商协议书约定的“七通”义务。根据本案查明的事实，虽然招商协议书约定了西彭管委会负责七通（道路、水、电、气、下排、管网、通讯至地块红线边缘规划位置），但该协议书同时也约定土地使用出让权、违约责任的约定条款最终以纲谐实业公司与重庆市国土资源和房屋管理局签订的《中华人民共和国国有建设用地使用权出让合同》为准，而出让合同有关土地条件约定对周围基础设施达到的条件并未要求“七通”，且从重庆市勘测院质量检验测试中心绘制的《现状地形图》、重庆海特土地房地产估价资产评估有限责任公司作出的《土地估价报告》以及审批表和申请书等证据所证明的事实来看，本案所涉项目的用地实际已具备“七通”。故纲谐实业公司关于西彭管委会未完成“七通”的合同义务的理由不成立。

三是纲谐实业公司认为西彭管委会未依约建成施工临时道路。虽然招商协议书上约定西彭管委会负有在项目启动建设前，建成铜陶路至和碱路约800M的施工临时道路的义务，但双方在《西彭工业园区招商项目补充协议书》（西彭园区项目协议[2012]第6-2号）中变更约定铜陶路至和碱路约800M的施工道路由纲谐实业公司出资修建，西彭管委会已不负有修建该施工道路的义务。

四是纲谐实业公司认为西彭管委会未依约按时完成土地招拍挂的义务。根据招商协议书的约定，西彭管委会负有“在控制性详细规划确定入库并取得市政府征地批复后，甲方在六个月内完成取得用地批复范围内地块的拆迁安置补偿和土地整治工作，土地达到招、拍、挂条件”的义务，根据查明的事实，重庆市政府征地批复时间为2014年6月9日，拆迁安置补偿完成的时间为2014年9月26日，土地整治完成时间为2014年10月8日。控制性详细规划的入库时间为2015年2月12日，招拍挂的时间为《国有建设用地使用权公开出让公告》发布时间2015年8月11日。故西彭管委会已经履行了上述合同约定的义务，并未违约。

五是纲谐实业公司认为西彭管委会未履行“周边配套道路的先行修建”的义务，但根据招商协议书的约定，西彭管委会的义务为积极争取区政府将西铜南路至外环方面、铜陶路至骑龙方向延伸道路纳入建设计划，其义务仅为积极争取、协调，并非需要西彭管委会修建或相关道路实际先行建成。虽然西彭管委会举示的第四组证据可以证明其已经履行了积极争取将相关道路立项的义务，但纲谐实业公司否认第四组证据的真实性，并申请对相关证据进行形成时间的鉴定。一审法院认为，在纲谐实业公司持有异议的第四组证据之外，现有的会议纪要、政府相关文件等证据已能够证明西彭管委会实际开展了相关的争取、协调工作，而纲谐实业公司也没有证据证明西彭管委会存在拒绝、拖延开展争取、协调工作，且纲谐实业公司实际开工建设的行为也表明其所称的配套道路是否先行建设并不影响合同的履行。故纲谐实业公司申请对西彭管委会提交的第四组证据形成时间的鉴定并无必要，不予准许。

此外，纲谐实业公司于2017年7月31日签订了项目征地补偿安置协议书，同意政府对本案所涉项目的用地进行征收，且征收工作已实际完成，该公司已收取相关补偿款项。该补偿安置协议是纲谐实业公司的真实意思表示，也不存在纲谐实业公司所称政府违法征收而被撤销的情形，应为合法有效。同时，从征地补偿过程中纲谐实业公司向西彭管委会的报告、出具的承诺书、自行注销相关许可证的行为以及补偿安置协议的内容来看，无论是西彭管委会，还是国土房管部门都与纲谐实业公司进行充分的讨论和协商，纲谐实业公司也明确表示本案所涉项目不再继续开展，其安置补偿款应为对纲谐实业公司在该项目上所有投入的补偿，因此，纲谐实业公司在本案所涉项目上可能的损失已经通过拆迁安置补偿方式得到了相应的补偿。

因纲谐实业公司不能证明西彭管委会存在违约行为，故对纲谐实业公司提交的涉及损失认定的相关证据不再评判，对第3个争议焦点已无论述的必要。

一审法院于2019年6月24日作出（2018）渝民初133号民事判决，判决：驳回原告重庆市纲谐实业股份有限公司的诉讼请求。案件受理费1588744.68元，由重庆市纲谐实业股份有限公司负担。

本院二审期间，双方当事人均依法提交了证据,本院组织当事人进行了证据交换和质证。

纲谐实业公司提交证据一（2019）渝渡证字第6403号公证书，拟证明根据网上公开信息，存在2016年4月15日经九龙坡发改委审批的[2016]123号文件，因一审对该网络截图效力不认可，故二审对该截图进行公证。证据二2019年8月25日拍摄的视频和照片，结合其一审证据，拟证明1.二被上诉人至今未履行通路义务；2.现有乡村道路（双建路）路面坡度大，陆宽仅六米货车无法通行，北侧延长道路限重1.5吨，西侧延长道路为断头路，不能通行；3.项目南侧（近成渝铁路）存在规划市政道路至今未修建；4.招商协议约定铜陶路至和碱路800米施工道路范围内存在公园及民居，二被上诉人一直未履行修路义务。

西彭管委会、九龙坡区政府质证认为，对证据一：1.2016年4月15日是九龙坡发改委投（2016）123号文件的审批时间并非发文时间，对方认识错误；2.123号文件的发文日期是2016年5月5日，晚于119号文的时间4月28日；3.政府发文的文号编号的先后顺序不等于发文时间的先后顺序，不同文件的审批时间不同；4.我方所有证据没有任何伪造，对方也没有任何基础性证据证明我方证据存在伪造。对方申请鉴定理由不充分，请求法庭予以驳回。对证据二视频真实性认可，图片真实性不认可。对证明目的不认可。1.视频可见路是完全畅通的。西彭管委会没有修断头路的义务，纲谐实业公司说现有道路对货车限重不到1.9吨是明显有问题的。现有道路是双龙路和和碱路，两条道路宽是5-12米，是双向车道，1.9米-2.5米的通常货车通行没有任何问题，通常货车的载重量是8吨-40吨，图片显示骑龙路15t是15吨的意思，还是以前的旧标示，限重偏低。

西彭管委会、九龙坡区政府提交（2019）渝05行终44号行政判决书，拟证明纲谐实业公司确认安置补偿协议等违法的诉讼请求都被驳回。

纲谐实业公司质证认为，对判决书真实性认可，关联性、合法性不予认可。该判决书审查只有行政机关签订行政协议是否具有法律依据和行政机关是否充分保障行政相对人的知情权和选择权两个重点，判决内容与本案无关。行政案件另一方是房管局。判决没有确认是否补偿到位及行政协议是否剥夺当事人诉权。判决并没有认定赔偿数额就是民事诉讼中纲谐实业公司主张的数额。依据免证事由推翻原则，行政判决错误认定规划项目容积率1.5为1.0，还编造了空地项目容积率的概念，因此足以推翻该行政判决。

本院认为，对纲谐实业公司提交的证据一公证书真实性予以认可，但与本案不具备关联性，本院不予采信。对证据二视频、照片真实性予以确认，对是否能达到其证明目的将在下文结合争议焦点具体评述。西彭管委会、九龙坡区政府提交的（2019）渝05行终44号行政判决书系生效判决，本院认可其真实性。

纲谐实业公司二审期间申请对西彭管委会提交的文件及印章印文形成时间进行鉴定，其所持理由是九龙坡发改委投[2016]123号《重庆市九龙坡区发展和改革委员会关于九龙坡西彭城西家园工程立项的批复》文件落款时间是2016年4月15日，而九龙坡发改委投[2016]119号《重庆市九龙坡区发展和改革委员会关于西彭工业园区纲谐地块周边道路及铜陶路延伸段道路项目投资概算的批复》落款时间为2016年4月28日，编号在后的文件落款时间在前，九龙坡发改委投[2016]119号文件可能是虚假的。本院认为，政府文件编号先后与发文时间先后并无必然对应关系，纲谐实业公司以此为由申请对政府相关文件进行鉴定理据不够充分，对其鉴定申请不予支持。

另，本院二审庭审结束后，纲谐实业公司对九龙坡区政府、西彭管委会共同的委托诉讼代理人洪涛代理资格提出异议。纲谐实业公司主张，洪涛在“停止执业期”以律师身份作为对方一审和二审代理人，一审未核实洪涛“律师”的执业情况，在一审判决上直接将其列明为北京天同（重庆）律师事务所律师，其在本案一审亦或是二审提交的材料及发表的意见，都不可采信。对此，本院认为，不论洪涛是否违反相关行政管理法规并因此承担责任，在本院准许西彭管委会、九龙坡区政府撤销对其授权委托申请之前，其代理行为得到西彭管委会、九龙坡区政府的认可，其提交的材料及发表的意见代表了西彭管委会、九龙坡区政府的意见和主张，对纲谐实业公司以此为由认为相关材料及意见不可采信的主张不予支持。

本院二审查明，纲谐实业公司竞得国有建设用地使用权的九龙坡区西彭组团F分区F38-1/01、F37-7/02号宗地成交总价为9944万元。纲谐实业公司与重庆市九龙坡区房屋管理局签订的《九龙坡区公安分局拘留、戒毒、看守三所建设工程房屋征收项目补偿安置协议书》约定，重庆市九龙坡区房屋管理局实际支付纲谐实业公司征收补偿安置费用共计103400000元。该协议已履行完毕。

本院二审还查明，纲谐实业公司因不服重庆市大渡口区人民法院（2018）渝0104行初68号行政判决提起上诉，重庆市第五中级人民法院于2019年4月15日作出（2019）渝05行终44号行政判决，驳回其上诉。

二审查明的其他事实与一审认定的一致。

本院认为，本案二审争议焦点为：一、被上诉人是否违反了“七通”的合同义务;二、被上诉人是否违反了合同约定的两条道路延伸相关义务;三、被上诉人是否违反了800米临时施工道路的相关义务;四、项目实际施工用地大幅减少，是否是被上诉人违约行为导致;五、如果被上诉人构成违约，纲谐实业公司的赔偿数额具体如何确定;六、如果被上诉人构成违约，相关损失是否有通过拆迁安置补偿方式得到相应补偿;七、九龙坡区政府是否应当与西彭管委会共同承担责任。

关于被上诉人是否违反了“七通”的合同义务的问题。首先，西彭管委会与纲谐实业公司签订的《重庆西彭工业园区招商项目协议书》约定，关于土地使用出让权、违约责任的约定条款最终以纲谐实业公司与重庆国土资源和房屋管理局签订的《中华人民共和国国有建设用地使用权出让合同》为准。而纲谐实业公司与重庆市国土资源和房屋管理局于2015年11月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同》并未约定土地交付时应完成“七通”。其次，重庆市勘测院质量检验测试中心于2014年10月8日绘制的《现状地形图》、重庆市土地和矿业权交易中心委托重庆海特土地房地产估价资产评估有限责任公司于2015年6月8日对讼争土地作出的《土地估价报告》以及纲谐实业公司盖章确认的《重庆市国有土地使用权出让申请审批表》可以证明，案涉地块已具备“七通”条件。故纲谐实业公司关于西彭管委会违反“七通”合同义务的主张缺乏合同和事实依据，本院不予支持。

纲谐实业公司还主张西彭管委会、九龙坡区政府一审时主张的历史道路没有达到规划要求，更没有修建在项目红线位置的其他规划道路，致使项目无法继续施工建设。首先，纲谐实业公司未能提交证据证明，西彭管委会、九龙坡区政府负有修建环绕项目道路的合同义务。其次，根据2015年10月10日成都铁路局重庆工务段向九龙坡区政府出具的重工桥技函[2015]157号《关于贵府在成渝铁路铜罐驿镇双骑龙村修建钢材市场存在严重安全隐患的函》，纲谐实业公司已对案涉地块进行实际施工，历史道路达到通路且不影响项目施工的条件，纲谐实业公司主张历史道路没有达到规划条件亦缺乏事实依据。再次，纲谐实业公司于2017年2月7日出具的《承诺书》载明“目前因诸多原因，我公司无资金继续投入对已取得的西彭组团F分区F37-7/02、F38-1/02地块进行开发建设”，其于2017年2月20日向九龙坡区规划分局提交的《关于注销规划审批相关手续的申请》载明“因诸多原因，造成项目无法正常实施。”未主张过道路影响项目建设问题，纲谐实业公司也未提交其他证据证明项目无法继续施工建设是因为道路未到达规划要求所致。故对其相关主张，本院不予支持。

关于被上诉人是否违反了两条合同约定的道路延伸相关义务的问题。首先，根据《重庆西彭工业园区招商项目协议书》的约定，对“区政府将西铜南路至外环方向、铜陶路至双骑龙方向延伸道路纳入建设计划”事项，西彭管委会只负有“积极争取”的义务。其次，西彭管委会向一审法院提交的第四组证据西彭园区公司文[2016]19号《重庆西彭铝产业区开发投资有限公司关于西彭工业园区纲谐地块周边道路及铜陶路延伸段道路工程立项的请示》、九龙坡发改（西彭园区）投[2016]5号《重庆市九龙坡区发展和改革委员会关于西彭工业园区纲谐地块周边道路及铜陶路延伸段道路工程立项的批复》、西彭园区公司文[2016]32号《重庆西彭铝产业区开发投资有限公司关于审批西彭工业园区纲谐地块周边道路及铜陶路延伸段道路工程可行性研究报告的请示》、九龙坡发改委投[2016]105号《重庆市九龙坡区发展和改革委员会关于西彭工业园区纲谐地块周边道路及铜陶路延伸段道路项目可行性研究报告的批复》、西彭园区公司文[2016]29号《重庆西彭铝产业区开发投资有限公司关于西彭工业园区纲谐地块周边道路及铜陶路延伸段道路工程概算批复的请示》、九龙坡发改委投[2016]119号《重庆市九龙坡区发展和改革委员会关于西彭工业园区纲谐地块周边道路及铜陶路延伸段道路项目投资概算的批复》等六份文件可以证明其履行了该项“积极争取”的合同义务。2013年6月8日重庆市九龙坡区《关于评审<西部国际金属材料物流商城项目可行性研究报告>专题会议纪要》（专题会议纪要2013-62）载明“会议要求，区发展改革委、西彭铝产业区管委会、铜罐驿镇要根据项目的开发进展情况，与区交通局研究项目近期和远期的道路交通配套方案。”该会议纪要也可以证明西彭管委会已尽到该项义务。再次，纲谐实业公司相关项目建设不久即因故无法继续进行，而“延伸道路纳入建设计划”并非项目初期建设的紧迫要求，客观上说，“积极争取”“延伸道路纳入建设计划”的义务无论是否履行均与项目初期即无法继续没有直接的因果关系，纲谐实业公司也未举示相应证据证明二者存在因果关系。故对纲谐实业公司的相关主张，本院不予支持。

关于被上诉人是否违反了800米临时施工道路的相关义务的问题。西彭管委会（甲方）与纲谐实业公司（乙方）于2014年4月2日签订西彭园区项目协议[2012]第6-2号《重庆市西彭工业园区招商项目补充协议书》，约定“铜陶路至和碱路约800M的施工道路由乙方出资修建。”系对此前双方于2012年11月26日签订的《重庆西彭工业园区招商项目协议书》关于西彭管委会“在项目启动建设前，建成铜陶路至和碱路约800M临时施工道路”约定的变更。纲谐实业公司关于其只同意为道路修建出资并非承担整个修路义务的主张，缺乏合同依据，本院不予支持。

关于项目实际施工用地大幅减少，是否是被上诉人违约行为导致的问题。首先，根据重庆市规划局九龙坡区分局渝规九函[2018]234号《重庆市规划局九龙坡区分局关于确定西彭组团F标准分区F37和F38地块规划入库时间的复函》，重庆市规划局已于2015年2月12日将案涉地块规划编制成果录入城乡规划综合数据库。根据重庆市人民政府渝府地[2014]640号《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，重庆市人民政府对案涉项目用地的征地批复时间为2014年6月9日。重庆市九龙坡区征地办公室分别与铜罐驿镇双骑龙村2社、5社、6社签订的《集体补偿协议》《交地协议》可以证明拆迁安置补偿工作的完成时间为2014年9月6日。因此，西彭管委会已按《重庆西彭工业园区招商项目协议书》的约定，在控制性详细规划确定入库并取得市政府征地批复后六个月内完成取得用地批复范围内地块的拆迁安置补偿和土地整治工作。其次，2014年6月9日重庆市人民政府渝府地[2014]640号《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》虽认定共计批准建设用地9.7482公顷，但同时载明“以上农用地转用和土地征收经依法实施完毕后，由土地行政主管部门根据该区域控制性详细规划的要求，按照国家和我市的有关规定供应土地。”而《重庆市主城区西彭组团F标准分区、L标准分区（部分）及D标准分区（部分）控制性详细规划——F标准分区土地利用规划图》经纲谐实业公司于2014年4月9日盖章确认并有手写载明“同意按此方案报征地件”，2015年4月20日重庆市规划局出具的渝规九龙坡条件函[2015]0023号《建设用地规划条件函》载明批准的建设用地总面积为82801平方米。因此，纲谐实业公司最终获得82801平方米国有建设用地使用权是其同意且相关土地行政主管部门依规审批规划的结果。

纲谐实业公司主张2015年9月9日西彭管委会《关于报送整体规划方案设计的函》可以证明西彭管委会未在六个月内完成拆迁安置工作，从而导致实际项目用地大幅缩水。但该函载明，拟供项目建设用地宗地F37-7/02、F38-1/02已通过招拍挂方式取得城市建设用地使用权，F39-1/02相关征用供地手续正在办理和完善当中。该函并未说明案涉地块并未完成拆迁安置工作。对纲谐实业公司的该项主张，本院不予支持。

关于如果被上诉人构成违约，纲谐实业公司的赔偿数额是具体如何确定，纲谐实业公司是否有通过拆迁安置补偿方式得到相应补偿的问题。因纲谐实业公司提交的证据不足以证明西彭管委会存在违约行为且违约行为给其造成损失，其要求西彭管委会承担赔偿责任缺乏合同和事实依据。纲谐实业公司是否已通过拆迁安置补偿方式得到相应补偿均不影响本案处理，对该争议焦点不再评述。

关于九龙坡区政府是否应当与西彭管委会共同承担责任的问题。本案中，九龙坡区政府并非与纲谐实业公司签订合同的相对人，其与纲谐实业公司没有合同关系，且如前所述，纲谐实业公司要求西彭管委会承担责任的请求无法支持，其要求九龙坡区政府共同承担责任亦失去基础。故对纲谐实业公司要求九龙坡区政府共同承担违约责任的主张缺亦不予支持。

综上所述，纲谐实业公司关于西彭管委会、九龙坡区政府违约应赔偿给其造成的损失的主张缺乏证据证明，请相关上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费1588744.68元，由重庆市纲谐实业股份有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　马成波

审判员　　司　伟

审判员　　叶　欢

二〇一九年十二月十九日

法官助理覃小飞

书记员刘洪燕