长沙市市政工程有限责任公司、湖南省株洲市醴陵市人民政府建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2019）最高法民终1459号

上诉人（原审原告）：长沙市市政工程有限责任公司。住所地：湖南省长沙市雨花区曙光中路297号。

法定代表人：曾卓，该公司董事长。

委托诉讼代理人：周灿，湖南商周律师事务所律师。

委托诉讼代理人：黄捷，男，住湖南省长沙市岳麓区，由湖南省法学会程序法学研究会推荐。

上诉人（原审被告）：湖南省株洲市醴陵市人民政府。住所地：湖南省株洲市醴陵市左权路59号。

法定代表人：董巍，该市市长。

委托诉讼代理人：张蒋开，北京市方正律师事务所律师。

委托诉讼代理人：傅前明，北京市方正律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：醴陵市渌江新城投资开发建设有限公司。住所地：湖南省株洲市醴陵市长庆示范区黄沙村。

法定代表人：文建纯，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：张蒋开，北京市方正律师事务所律师。

委托诉讼代理人：傅前明，北京市方正律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：醴陵市渌江投资控股集团有限公司。住所地：湖南省株洲市醴陵市国瓷南路8号。

法定代表人：姚红波，该公司董事长。

委托诉讼代理人：石伟，湖南弘扬律师事务所律师。

上诉人长沙市市政工程有限责任公司（以下简称长沙市政公司）因与上诉人湖南省株洲市醴陵市人民政府（以下简称醴陵市政府）、醴陵市渌江新城投资开发建设有限公司（以下简称新城公司）、被上诉人醴陵市渌江投资控股集团有限公司（以下简称渌江集团）建设工程施工合同纠纷一案，不服湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）（2018）湘民初5号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月5日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。长沙市政公司的委托诉讼代理人周灿、黄捷，醴陵市政府、新城公司的委托诉讼代理人张蒋开、傅前明，渌江集团的委托诉讼代理人石伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

长沙市政公司上诉请求：一、维持一审判决第一项；二、撤销一审判决第二项、第三项，改判：1.醴陵市政府、新城公司共同向长沙市政公司支付未按约将土地办至长沙市政公司名下的赔偿款人民币7734万元（按工程总价款的60%的25%计算），省级优质工程奖励款人民币257.8万元（按工程总价款的0.5%计算）；2.由醴陵市政府、新城公司共同向长沙市政公司支付逾期支付工程款的违约金人民币3807.94万元，并支付至实际付清之日止；3.由醴陵市政府、新城公司共同向长沙市政公司支付逾期结算的利息人民币2566.35万元，并支付至实际付清之日止；4.渌江集团对上述债务承担连带清偿责任。三、本案一、二审的全部诉讼费由醴陵市政府、新城公司、渌江集团共同承担。事实和理由：一、本案各方签订的系列合同均合法有效。（一）本案各方签订的系列合同均系签约双方真实意思的表示，且长沙市政公司已履行完毕；其中，《醴陵市高铁连接线项目融资和建设合作框架协议书》（以下简称《框架协议》）本质上不是建设工程施工合同，是项目融资和建设合作协议。（二）《框架协议》仅为醴陵市政府为落实项目建设资金的来源及项目建设模式与长沙市政公司达成的初步意向，协议中并未涉及工程项目的具体名称、工程价款的具体数额、双方的权利和义务、施工组织涉及和工期、质量与验收、材料设备供应、竣工验收等工程建设过程中的实质性内容，其签订不能视同为签约双方在项目招投标前就合同的实质性内容进行了磋商，且本案没有证据证明在施工项目招标实施前，长沙市政公司和新城公司有过任何形式的实质性磋商。（三）长沙市政公司是在经历严格的公开投标程序，取得中标通知以后与新城公司签订的《道路工程施工合同》，符合评标标准，达到中标条件是长沙市政公司与新城公司签订《道路工程施工合同》的唯一条件，故《框架协议》不可能对长沙市政公司投标和签约造成实质性影响。二、醴陵市政府、新城公司、渌江集团严重违约，应按约承担违约责任。根据《框架协议》和《道路工程施工合同》的约定，醴陵市政府、新城公司、渌江集团应承担的违约损失赔偿包括未按约交付土地违约金、逾期支付工程款违约金、逾期结算利息、省优工程奖励金等。（一）未按约交付土地赔偿金。该项损失系签约双方在签约时就均已预见的损失，并在《框架协议》中予以约定，但醴陵市政府、新城公司、渌江集团至今无法向长沙市政公司交付土地，致使土地开发的收益无法实现。（二）逾期支付工程款违约金。根据《框架协议》第8.3条的约定，醴陵市政府应按应付金额每日万分之二向长沙市政公司支付违约金。（三）逾期结算利息。《道路工程施工合同》第33.3条约定：“发包人收到竣工结算报告或结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款的，从竣工结算报告即结算资料核定后第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息并承担违约责任。”（四）省优工程奖励。根据《框架协议》第10.2条、《道路工程施工合同》第26条的约定，如工程获评省级优质工程奖，长沙市政公司可以获得工程总造价0.5%的奖励。三、渌江集团应对新城公司的违约行为承担连带赔偿责任。渌江集团虽不是案涉合同的签约主体，但其作为案涉工程项目的管理方和项目权益的所有人全程参与了案涉工程的管理、竣工验收及工程款项的支付等事项，同时，其作为新城公司的唯一股东，与新城公司存在人格混同的情形。

醴陵市政府辩称，《框架协议》只是预约，系意向性意思表示，本身没有约定具体的权利义务内容；本案纠纷发生在《道路工程施工合同》当事人之间，与醴陵市政府无关。一审法院援引“债的加入”认定醴陵市政府为《道路工程施工合同》的当事人，缺乏事实根据，亦与“债的加入”不改变债的同一性这一根本特点相悖。《框架协议》约定以“土地抵扣工程款”因违反《中华人民共和国土地管理法》等的强制性规定而无效；《道路工程施工合同》既未经过规范的招标程序，又存在中标无效的情形，亦属无效；长沙市政公司除得向新城公司“请求参照合同约定支付工程价款”和主张“缔约过失”赔偿责任外，再无合法权利向其他民事主体提出其他诉讼主张。

新城公司辩称，本案基于BT项目而生，案由应为“土地融资与建设工程施工合同纠纷”。案涉合同均为无效合同，应按合同无效的规则处理本案，长沙市政公司除得“请求参照合同约定支付工程价款”和主张“缔约过失”赔偿责任外，再无合法权利提出其他诉讼主张。一审法院未能查明本案有关融资、案涉工程造价、融资往来款与工程款的支付等问题，且错误认定有关案涉项目招投标的过程、完成结算资料移交的时间、启动结算程序的时间、利息的起算时间等基本事实。一审法院认定新城公司加入醴陵市政府与长沙市政公司之间的建设施工合同法律关系有误；而渌江集团并非任何一个合同的主体，亦不存在“人格混同”的情形；因此，醴陵市政府、渌江集团不应对长沙市政公司承担任何民事责任。

渌江集团辩称，渌江集团不是本案任何一份合同的当事人，不应当承担相应的合同责任；长沙市政公司认为渌江集团与新城公司存在人格混同，没有事实和法律依据。

醴陵市政府上诉请求：撤销一审判决第一项、第二项，并改判驳回长沙市政公司对醴陵市政府的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费由长沙市政公司承担。事实和理由：一、醴陵市政府无需对本案的债务承担清偿责任。《框架协议》《道路工程施工合同》以及《沪昆高铁站（醴陵）连接线新建工程补充协议》（以下简称《补充协议》）均属无效合同，醴陵市政府与长沙市政公司不存在合法有效的合同关系；《道路工程施工合同》系新城公司独立实施的民事行为，醴陵市政府并非该合同的签订主体。二、一审法院错误认定长沙市政公司已经移交了齐全的结算资料，并错误认定工程总价款为51560万元。（一）直至2016年1月18日，长沙市政公司还向醴陵市财政评审中心（以下简称财评中心）补交了28本结算资料；而在参与工程结算问题的协调会议的过程中，长沙市政公司仍在补充、完善结算资料，可见结算资料并不齐全。（二）长沙市政公司的证据不足以证明案涉工程已完成结算。《醴陵市建设工程项目完成进度表》（以下简称进度表）并非案涉工程的结算凭据，而财评中心出具《建设工程结算审核单》并未重复作出结论；长沙市政公司在2016年1月之后一直在参与结算审核过程，案涉工程在此之前不可能完成了结算；由于长沙市政公司的结算资料不齐全，财评中心的审核结论不存在超过合同约定结算期限的问题；长沙市政公司已经认可了由财评机构和审计机构进行的评审，且本案目前并无工程款决算依据。（三）新城公司以借款的形式向长沙市政公司支付了4000万元，为减少诉累、定分止争，该项借款本息在本案中应当全额予以抵销。三、案涉三份合同均无效，其中的违约条款同样归于无效；长沙市政公司未及时移交齐全的结算资料，导致工程结算一直无法完成，新城公司没有支付工程款的义务，并非无正当理由不支付工程结算价款，也因此不存在违约行为。四、《道路工程施工合同》中仅约定按照同期银行贷款利率支付拖欠工程款的利息，故按照同期贷款基准利率的二倍赔偿利息损失没有事实和法律依据。

新城公司上诉请求：撤销一审判决，改判：1.新城公司向长沙市政公司支付工程款148467058元；2.驳回长沙市政公司其他全部诉讼请求。事实和理由：一、新城公司应向长沙市政公司支付工程款为148467058元，一审法院认定案涉工程总价款为51560万元是完全错误的。新城公司与渌江集团是以结算审计确定工程审定金额，不能以进度表上估算金额来认定案涉工程总价款；进度表上的签署时间分别为2016年1月11日和2016年1月18日，在此之后长沙市政公司还向财评中心提交了28份资料，可见长沙市政公司提供的资料不全，且长沙市政公司之后还参与了政府组织的五次专门会议，因而结算审核意见未超过合同约定的结算期限；长沙市政公司已盖章确认湖南大为工程咨询有限公司的审核意见，而根据该审核意见，案涉工程造价为436920648.21元。二、一审法院认定结算资料移交的相关事实错误。在结算审计过程中，长沙市政公司存在一直补充结算资料的事实，导致结算审计一直在补充材料和调查处理中。三、一审法院认定新城公司应向长沙市政公司支付2018年1月18日前的利息损失58828800元没有依据。支付工程款应当以结算审计完成为支付前提，而到长沙市政公司起诉之日止，财政审计的结算审计的最终评审结论尚未作出；长沙市政公司作为熟悉建设工程项目招投标程序的大型建筑企业，对合同无效是有重大过错的；垫资工程的工程款利率原则上是以同期同类贷款利率确定，一审判决按照同期贷款基准利率的二倍酌情认定缺乏依据；欠付工程款的事实是在结算审计后才发生的，新城公司仅负有支付剩余工程款的义务，以工程款数额25660万元为基数计算损失不当。

长沙市政公司辩称，案涉三份合同均为有效合同，醴陵市政府、新城公司、渌江集团应当承担相应的违约责任。一审法院认定案涉工程款数额正确，醴陵市政府、新城公司、渌江集团应当承担相应的给付义务。长沙市政公司存在严重损失，一审法院判令只支付利息不足以弥补长沙市政公司的损失。长沙市政公司与新城公司之间的借款属于另一法律关系，不应与工程款直接抵扣。

长沙市政公司向一审法院起诉请求：1.判令醴陵市政府、新城公司共同向长沙市政公司支付工程款25660万元及违约金3807.94万元，并支付至实际付清之日止；2.判令醴陵市政府、新城公司共同支付逾期结算的利息2566.35万元，并支付至实际付清之日止；3.判令醴陵市政府、新城公司共同支付未按约将土地办至长沙市政公司名下的赔偿款75000000元（按应交付土地的总价值3亿元的25%计算）；4.判令醴陵市政府、新城公司共同向长沙市政公司支付省级优质工程奖励款257.8万元（按工程总造价的0.5%计算）；5.判令渌江集团对上述债务承担连带责任；6.判令一审全部诉讼费用由醴陵市政府、新城公司、渌江集团共同负担。

一审法院查明：2012年9月17日，为加快高铁片区开发及高铁连接线基础设施建设，醴陵市政府（甲方）与长沙市政公司（乙方）签订《框架协议》，约定就项目采取融资建设模式。协议第一条约定：项目位于湖南省醴陵市长庆示范区，详细规划指标由甲方确定。项目包括经甲方认可的属于道路、桥梁、绿化、亮化等设计范围内建设的所有内容。项目总投资估算额不少于4亿元人民币。第四条约定：工程采用约定的融资建设模式实施。乙方负责筹集本工程所需资金和建设过程中的组织和管理，项目的建设管理职责由甲方承担，工程建成后按约定程序由乙方移交给甲方，并由甲方按本合同约定支付乙方工程款。第五条约定：项目竣工验收合格之日起10个工作日内，双方应组成投资决算组，负责办理确认本项目工程造价的决算事宜。项目验收合格之日起30个工作日内，乙方应向甲方提交工程决算书，甲方在收到乙方提交的工程决算书之日起30个工作日内，由财评中心、工程审计中心对工程造价决算进行评审。评审部门应在3个月内提交评审结果，并作为决算依据。第六条约定：工程建设期间，按施工进度完成总工程量50%时，甲方向乙方支付总工程款的20%，工程验收合格之日起7日内甲方向乙方支付工程款至总工程款的40%。剩余的60%工程款以土地作为回报。乙方留5%工程款作为保修金，保修期一年，不计息。甲方同意乙方可选择60%的工程款以土地形式予以回报，所回报土地按照与60%工程款等价的原则（地块为招标公告所示A、B地块，面积不超过300亩，按实测面积为准，如60%工程款超过300亩土地实际价值，超额部分以现金方式一次性支付），根据评估机构评估等，A地块价格为78万元一亩，B地块价格为58万元一亩。工程竣工通车后30个工作日甲方负责将土地办理至乙方（或乙方指定的公司）名下。第七条约定：甲方同时向乙方提供价值相当的土地权证作为乙方融资的抵押担保。在签订本协议后十个工作日内，乙方负责融资壹亿元人民币给甲方使用，其余融资款项按实际拆迁进度确保拆迁安置款及时到位的原则向甲方支付，总融资额为贰亿元人民币，年利率11.78%，期限为1年。第八条约定：甲方逾期支付当期工程款的，每逾期一日，甲方应按欠付金额每日万分之二向乙方支付违约金。任何一方违反本协议其他约定，应向守约方支付投资总额1%的违约金。如甲方未按约定将土地办理至乙方名下，甲方赔偿土地总价的25%给乙方。如乙方未能按法定招标程序中标本工程，甲方在开标后十日内退还融资款。甲方无法落实合同约定的义务给乙方的建设、回购造成妨碍的，乙方有权中止履行合同义务，甲方仍无法履行义务的，乙方有权终止合同且不免除甲方违约责任。

2012年9月28日，醴陵市长庆示范区投资开发建设有限公司（2015年更名为新城公司，以下均称新城公司）作为项目业主单位通过招标部门发布《长庆示范区（沪昆高铁站醴陵连接线）市政基础设施和连接线A、B地块综合开发建设招标公告》，该公告载明了项目概况、建设规模、发包模式、投资人资格等内容，其中包含以下具体内容：连接线A、B地块可开发用地面积约300亩，该开发地块在市政基础设施工程竣工通车后，项目投融资人即成为该地块唯一摘牌权利人，该地块项目开发相关手续由投融资人负责办理。此外，该公告发包模式一项中载明：该项目坚持先公益后开发的原则，采用由投融资人全额垫资建设基础设施，业主用连接线A、B地块可开发建设土地进行融资，业主在连接线工程竣工通车后一个月内交付土地至投融资人名下。长沙市政公司于2012年10月31日为上述项目递交投标文件。2012年11月6日，新城公司和招标代理人共同向长沙市政公司发出《中标通知书》。2013年7月8日，新城公司和招标代理机构再次向长沙市政公司发出一份《中标通知书》。2014年9月2日，新城公司与长沙市政公司签订《道路工程施工合同》，主要对上述工程项目建设施工的具体内容和双方关于工程项下的权利义务进行约定，其中约定合同暂定价为326474486.77元，并将醴陵市政府和长沙市政公司签订的《框架协议》列为解释合同的第一顺位。其中，合同专用条款第26条约定：完成总工程量50%时，甲方付总工程款的20%，工程验收合格起7日内甲方支付至工程总款的40%，结算审计完成后7个工作日内付至审定工程总造价的40%，剩余60%工程款以土地作为回报，所回报土地按照与60%的工程款等价的原则（地块为A、B地块），地块位置图附后，面积不超过300亩，按实测面积为准。地块价格为A地块78万元一亩，B地块58万元一亩。工程竣工通车后30个工作日内由发包人将土地办至承包人名下。专用条款第33.3条约定：发包人收到竣工结算报告和资料后28天内无正当理由不支付工程款，从竣工结算报告和资料核定后第29天起按同期银行贷款利率向承包人支付工程款的利息。专用条款第35条约定：如发包人在结算审核后26天后无正当理由不支付工程结算款，按上述第33.3条的标准承担违约责任。该合同附件为上述A、B地块具体地理位置图。经查，该图虽画出了地块大致位置，但无法确定精确范围，湖南高院依当事人申请到国土部门和醴陵市政府调取相关资料（包括当地国土局的规划等），但仍无法根据现有资料明确当事人约定的A、B地块具体位置，合同履行过程中，新城公司和醴陵市政府也未向长沙市政公司交付上述土地。施工过程中，2015年11月2日，新城公司又与长沙市政公司签订《补充协议》，对工期延长及相应补偿事宜进行约定。

案涉工程于2015年11月完工，2015年12月30日通过竣工验收。2015年11月23日，长沙市政公司将结算资料全部移交给新城公司，该结算资料包含合同、中标通知书、竣工验收交接单、完工图、工程造价、工程量计算书、工程经济技术签证单、隐蔽工程验收记录、工程项目造价、工程量计算书等一系列文件。

2012年9月14日，醴陵市政府召开常务会议并形成会议纪要（以下简称会议纪要），该会议纪要中第十一项为讨论案涉项目建设投融资工作，主要拟定了案涉项目的融资方式、进度款支付方式、用上述A、B地块的土地使用权作为向投资方的履约保证以及挂牌价格等事项，并决定对案涉项目建设和A、B地块实行捆绑招标。2015年12月11日，新城公司制作了一份进度表，载明沪昆高铁站醴陵连接线K0+000-K0+960工程合同造价约6500万元，新增已完成工程项目及预计造价59258473元，已拨付工程资金9252000元，新城公司在“建设单位意见”一栏签署同意报财政评审（2015年12月12日）并加盖公司公章，相关评审员在“财评中心项目专管员或评审人员意见一栏”签署“估算已完工程预算造价约5600万元”（2016年1月11日），财评中心主任于2016年1月11日签署“同意评审员意见”并加盖财评中心公章。2016年1月12日，新城公司又制作一份进度表，载明沪昆高铁站（醴陵）连接线新建工程（AK0+960-站前广场）工程合同造价32600万元，新增已完工工程项目及预计造价54074万元，已拨工程资金13000万元，新城公司于2016年1月18日签署“同意送财评审核”并加盖公司公章，财评中心评审人员签署“估算已完工程造价约4.596亿元”，财评中心主任签署“同意评审员意见”并加盖公章（2016年1月18日）。以上两段工程经审核同意的款项合计51560万元。渌江集团于2017年1月19日制作一份《醴陵市渌江投资控股集团有限公司资金拨付内部审批表》，载明案涉工程项目的总金额为51560万元，已拨付19100万元，本次拨付5000万元，渌江集团相关人员先后签署同意拨付的意见并加盖公司公章。2018年9月22日，财评中心出具一份《建设工程结算审核单》，该审核单载明案涉工程财评复核金额为409467058元，核减总额为245506324元。新城公司、财评中心、醴陵市财政局先后加盖公章。

新城公司就案涉工程向长沙市政公司支付工程款情况如下：2016年2月1日前支付16825.2万元，2016年2月4日支付1000万元，2016年6月8日支付478.8万元，2016年11月16日支付600万元，2017年1月24日支付5000万元。另，新城公司还向长沙市政公司出借了4000万元借款。新城公司提交的其他付款证据不能证明付款属实或者不能证明是向长沙市政公司付款，湖南高院不予采信。

一审审理期间，长沙市政公司明确表示不申请鉴定，并认为现有证据足以认定工程总价款为51560万元。

一审法院认为，关于案涉《框架协议》《道路工程施工合同》及《补充协议》是否有效的问题。从各方签订合同以及前期履行合同等行为来看，案涉的三个主要合同系双方当事人真实意思表示，各方也是本着平等自愿原则签订合同，并有实际履行行为，但本案各方签订的系列合同本质上系建设工程施工合同，且从工程的性质上看，系涉及公共利益的大型基础设施和公用事业项目，根据相关法律规定应属无效合同。理由如下：第一，根据《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，案涉工程应当进行招投标。第二，醴陵市政府与长沙市政公司签订的《框架协议》中已经对案涉工程的主要内容、大致价款、回报方式、违约责任等进行了约定，与招投标中的条件和后续签订的《道路工程施工合同》的基本内容一致，应认定为当事人在工程项目招投标前进行了实质性的磋商，且该实质性磋商对招投标以及签订《道路工程施工合同》有实质性的影响，根据《中华人民共和国招标投标法》第五十五条规定，案涉中标应当无效。第三，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三项的规定，中标无效的，相应的建设工程合同也无效，故《框架协议》《道路工程施工合同》以及《补充协议》应当属于无效合同。

关于案涉工程应付款是多少，已付款是多少，是否还欠付工程款的问题。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，长沙市政公司可以请求参照案涉合同的约定支付工程款。《框架协议》《道路工程施工合同》均在实质上约定项目竣工验收合格后发包方在收到承包方工程决算书之日起30个工作日内，由财评中心、工程审计中心对工程造价决算进行评审，评审部门应在3个月内提交评审结果，并作为结算依据。实际履行过程中，案涉工程于2015年12月30日竣工验收合格，长沙市政公司于竣工前已将结算资料全部移交给新城公司，结算资料齐全。新城公司虽主张长沙市政公司提交的决算资料不全，但没有证据证明，其主张不予支持。新城公司在收到结算资料后，实际于2015年12月11日开始启动上述结算程序，对部分工程款进行审核。财评中心在2016年1月11日认可该部分工程已完工程造价约5600万元，此后又同样在2016年1月18日认可其余部分工程款约45960万元。直到2017年1月19日，渌江集团作为新城公司的上级单位还在内部审批表中认可工程总价款为51560万元，并同意按在该价款下支付5000万元工程款，表明案涉工程的结算实际已于此时通过财评中心的审核确认，且新城公司和渌江集团均认可。新城公司等主张应按2018年9月22日财评中心出具的审核结论为结算依据的主张不能成立。第一，之前财评中心已审核同意总的结算金额，其重复作出结论缺乏客观真实性；第二，该审核结论严重超过了本案合同约定的结算期限，不符合双方的约定，同时根据有关部门发布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十八条的规定，如采信2018年9月22日的评审结论与该规定不符；第三，该审核结论审核的价款总额与财评中心2016年认定的金额相差一亿余元，对于2018年9月22日这份审核结论中工程款的核减，醴陵市政府和新城公司没有充分的证据和理由。因此，本案工程总价款应当认定为51560万元。新城公司已支付长沙市政公司工程款为23900万元，长沙市政公司在本案中还认可新城公司出借的款项2000万元用来抵扣工程款（利息不予抵扣），故本案新城公司已支付的工程款应认定为25900万元，欠付款项则为25660万元（51560万元-25900万元）。新城公司提出另2000万元出借款项的问题，该问题与本案纠纷系不同法律关系，新城公司并未反诉，且涉及利息等问题，不宜在本案中一并处理，新城公司可另行主张权利。

关于醴陵市政府和渌江集团在本案中是否应对长沙市政公司承担责任，承担何种责任的问题。醴陵市政府系《框架协议》的一方当事人，本案工程也主要是醴陵市政府主导开展的市政项目，新城公司作为醴陵市政府授权处理公共事务的单位，其后续进行招投标并按中标内容与长沙市政公司签订合同实际是履行《框架协议》中醴陵市政府的义务，属于债的加入，案涉工程的招投标和《道路工程施工合同》的签订均系为落实《框架协议》的主要内容，《道路工程施工合同》系对《框架协议》的细化，且《道路工程施工合同》也明确以《框架协议》为解释合同的第一顺位依据，各方当事人之间也没有合同权利义务转让的意思表示，故醴陵市政府是本案建设工程施工合同法律关系的相对方之一，应当与新城公司共同对长沙市政公司承担责任。至于渌江集团，虽然其参与了案涉工程有关事宜，但并不是案涉任何一个合同的主体，长沙市政公司主张渌江集团与新城公司人格混同没有充分依据，故渌江集团在本案中不应承担责任。长沙市政公司请求判令渌江集团承担连带责任没有事实和法律依据，不予支持。

关于醴陵市政府和新城公司是否应向长沙市政公司支付违约金、损失赔偿金和逾期付款基本利息，如须支付，应如何计算的问题。第一，关于长沙市政公司提出的逾期付款违约金，该主张系根据合同约定提出，但由于案涉合同无效，故合同关于违约金的条款也无效，长沙市政公司关于逾期付款违约金的诉讼请求不予支持。第二，关于长沙市政公司请求支付损失赔偿金的主张，认定如下：案涉合同因违反《中华人民共和国招标投标法》和相关司法解释规定而无效，本案各方当事人在签订合同时均应当知道相关法律法规的规定，对于合同无效，双方均有一定责任。醴陵市政府作为行政管理者和执法者，新城公司作为政府授权的从事公共事务管理的企业，应当对其对外从事民事行为的合法性负有更高的注意义务。同时，鉴于长沙市政公司巨额垫资完成了工程建设，醴陵市政府和新城公司在工程结算完成后仍拖延支付25660万元剩余工程款达两年（至本案起诉时止），对长沙市政公司必然造成较大损失，醴陵市政府和新城公司对长沙市政公司的损失应承担主要责任。长沙市政公司主张参照《框架协议》第8.5条约定按应交付土地总价值的25%计算损失赔偿金，该主张虽符合当事人在签订合同时能够预见的损失，但因合同无效，且双方在合同中并未明确约定土地的具体位置，无法确定土地总价值，本案不能按此约定认定赔偿金数额。考虑到醴陵市政府和新城公司在工程价款支付上存在较严重违约行为，而长沙市政公司的直接损失主要是资金占用方面的利息损失，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，对于长沙市政公司的损失，酌情认定以本案欠付工程款数额25660万元为基数，按照中国人民银行同期贷款基准利率的二倍来计算。经查，中国人民银行同期贷款基准利率为年利率4.75%，两倍利率为年利率9.5%。参照《框架协议》第五条和《道路工程施工合同》第33.3条的约定，本案应付款之日应为2016年1月20日，欠付款利息应当从此时开始计算。根据已查明的付款情况，新城公司在2016年1月20日起又陆续支付了部分工程款，直到2018年1月18日最后支付了一笔款项，对于2016年1月20日起至2018年1月18日的利息，经逐笔核算，该部分利息损失为58828800元（具体计算过程见判决书附表），后续利息应当按上述年利率9.5%标准从2018年1月19日起计算至欠付工程款付清之日止。第三，长沙市政公司还主张本案醴陵市政府等应按银行同期贷款利率支付逾期付款利息，因湖南高院已支持了长沙市政公司关于损失的部分主张，长沙市政公司该项诉讼请求不予支持。

关于长沙市政公司是否应当获得合同约定的省级优质工程奖励的问题。长沙市政公司请求按《框架协议》中关于省级优质工程奖励的约定判令被告支付工程总造价0.5%的奖励，因合同无效，该部分又不属于工程结算的内容，故该约定不能作为长沙市政公司主张该奖励的依据，长沙市政公司主张支付该奖励的诉讼请求不予支持。

2019年5月20日，湖南高院作出（2018）湘民初5号民事判决，判令：一、由醴陵市政府、新城公司于判决生效后三十日内向长沙市政公司支付工程款256600000元；二、由醴陵市政府、新城公司于判决生效后三十日内向长沙市政公司赔偿利息损失，其中2018年1月18日前的利息损失为58828800元，2018年1月19日起的利息损失以256600000元为本金，按中国人民银行同期贷款基准利率的两倍计算至欠付工程款付清之日止；三、驳回长沙市政公司其他诉讼请求。

本院对一审法院查明的事实予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是：一、案涉《框架协议》《道路工程施工合同》及《补充协议》的合同效力问题；二、醴陵市政府、渌江集团在本案中是否应承担责任的问题；三、案涉工程欠款的数额问题；四、长沙市政公司关于违约金、赔偿金、逾期付款利息以及省级优质工程奖励等请求是否应予支持的问题。

一、案涉《框架协议》《道路工程施工合同》及《补充协议》的合同效力问题。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条、第五十五条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三项的规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的工程建设项目，必须进行招标；依法必须进行招标的项目，招标人违反法律规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，且其行为影响中标结果的，中标无效；中标无效的，相应的建设工程合同也无效。本案中，争议工程位于湖南省醴陵市长庆示范区，详细规划指标由醴陵市政府确定，具体包括经醴陵市政府认可的道路等建设施工内容；该工程属依法应招投标的涉及公共利益的大型基础设施项目。2012年9月14日会议纪要载明，醴陵市政府授权新城公司采取公开招标方式确定案涉工程建设主体；三天后，醴陵市政府即与长沙市政公司签订《框架协议》；同年10月31日，长沙市政公司就案涉项目递交投标文件；同年11月6日，新城公司和招标代理人共同向长沙市政公司发出《中标通知书》。其后，新城公司根据醴陵市政府的授权，就《框架协议》所涉项目进行招投标。2013年7月8日，新城公司与招标代理人再次向长沙市政公司发出《中标通知书》；2014年9月2日，新城公司与长沙市政公司签订《道路工程施工合同》；2015年11月2日，新城公司与长沙市政公司签订《补充协议》。与《道路工程施工合同》及《补充协议》的内容相比，《框架协议》已明确就案涉工程内容、建设模式、总投资额、付款方式、融资数额及利息、违约责任等进行了约定。一审法院据此认为醴陵市政府、新城公司、长沙市政公司在案涉项目招标前即进行实质性磋商并影响到最终中标结果，故中标无效，《框架协议》《道路工程施工合同》及《补充协议》三合同亦属无效的处理意见，事实根据和法律依据充分，本院予以认可。

二、醴陵市政府、渌江集团在本案中是否应承担责任的问题。根据一审法院查明的事实，《框架协议》《道路工程施工合同》两合同与会议纪要在内容上一以贯之；而两合同内容并非互无关联，彼此独立。从内容看，《道路工程施工合同》中把《框架协议》列为解释合同的第一顺位；《框架协议》则约定醴陵市政府与长沙市政公司组成投资决算组以及醴陵市政府按施工进度向长沙市政公司支付工程款等内容；显然，《道路工程施工合同》是《框架协议》所涉工程项目在建设施工部分的具体化，而《框架协议》中建设施工部分内容与《道路工程施工合同》有重合。从履行看，会议纪要载明，醴陵市政府授权新城公司就案涉工程采取公开招标的方式确定建设主体，并称投资建设主体需为项目提供2亿元的融资款并带资建设；显然，《框架协议》《道路工程施工合同》及《补充协议》系针对同一项目工程，而长沙市政公司的履行符合前述会议纪要的内容。因此，一审法院认定醴陵市政府系案涉建设工程合同法律关系的一方当事人，应与新城公司共同对长沙市政公司承担责任，事实根据和法律依据充分，亦较为公允，本院予以认可。至于渌江集团，其不是《框架协议》《道路工程施工合同》及《补充协议》中任一合同的主体，虽参与相关事宜，但与案涉项目建设无直接法律关系，一审法院认定其在本案中不应承担责任，应属妥当。

三、案涉工程欠款的数额问题。根据《框架协议》《道路工程施工合同》的约定，案涉工程的结算顺序是长沙市政公司提交工程决算书，并由财评中心、工程审计中心对工程造价进行评审，评审部门应当在3个月内提交评审结果。根据一审法院查明的事实，案涉工程于2015年11月完工，长沙市政公司于2015年11月23日提交了结算资料。新城公司于2015年12月11日和2016年1月12日各制作一份进度表，财评中心分别于2016年1月11日和2016年1月18日在两份进度表上签字盖章，认可已完工程造价为约5600万元和约4.596亿元。2017年1月19日，渌江集团依企业管理职责，在其内部审批表中认可工程总价款为51560万元，并同意在该价款下支付5000万元工程款。两份进度表系新城公司制作，并经财评中心两次确认及渌江集团认可，工程总价款前后一致，进度款相互呼应，形成完整证据链，证明力较强。而2018年9月22日财评中心出具的审核结论，一方面属重复作出，另一方面作出时也已超出合同约定的结算期限，该审核结论证明力较弱。因此，在没有证据证明长沙市政公司移交结算资料严重不全的情况下，一审法院认定案涉工程总价款为51560万元，并无不当。此外，前述进度表作出近一年后，长沙市政公司才于2016年12月22日提出《关于请求解决农民工工资和材料供货商欠款事宜的报告》；因此，新城公司关于年初作出的进度表系为解决承包人年终产生的农民工工资问题，明显有违日常生活经验，应不予支持。至于2000万借款是否在本案中一并解决的问题，因借款利息、期限等均不明确且存在争议，一审法院未处理2000万借款，并无不当；新城公司亦可另循法律途径解决。

四、长沙市政公司关于违约金、赔偿金、逾期付款利息以及省级优质工程奖励等请求是否应予支持的问题。因案涉合同属无效合同，而当事人关于逾期付款违约金、优质工程奖励款的约定不属有关解决争议方法的条款，故亦属无效；因此，一审法院没有支持长沙市政公司关于新城公司、醴陵市政府支付逾期违约金、优质工程奖励款的请求，事实根据和法律依据充分，本院予以支持。本案中，因双方并未在合同中约定应办至长沙市政公司名下土地的具体位置，无法确定相应土地价值，故长沙市政公司提出7734万元赔偿金的主张，但无法证明这是在订立合同时能够预见的损失金额。因此，一审法院综合案涉合同约定及履行情况、当事人主体性质、约定支付方式无法实现、资金占用情况等因素，判令醴陵市政府、新城公司以欠付工程款数额25660万元为基数，按照中国人民银行同期贷款基准利率的二倍来计算长沙市政公司应获得的赔偿金（自2016年1月20日起，详见一审判决附表），且未支持长沙市政公司再行计算逾期付款利息的处理意见，符合本案实际情况，应予维持。应当注意的是，2019年8月16日，中国人民银行发布2019年第15号公告，故一审判决所涉“贷款基准利率”已转换为“贷款市场报价利率”。

综上所述，长沙市政公司、醴陵市政府、新城公司的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币3255656元，由长沙市市政工程有限责任公司负担760104元，由湖南省株洲市醴陵市人民政府负担1618944元，由醴陵市渌江新城投资开发建设有限公司负担876608元。

本判决为终审判决。

审判长　　刘少阳

审判员　　高燕竹

审判员　　杨　蕾

二〇一九年十二月十二日

书记员　　方雅婷