中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
(2019)最高法民终281号
上诉人（原审原告）：青岛华某房地产有限公司，住所地山东省青岛市澳门路63号。
法定代表人：王希芝，该公司董事长。
委托诉讼代理人：师庆宇，该公司副总经理。
委托诉讼代理人：孟涛，山东平正大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山东省总工会，住所地山东省济南市市中区经二路187号。
法定代表人：刘贵堂，该总工会常务副主席。
委托诉讼代理人：郭斌，山东诚功律师事务所律师。
委托诉讼代理人：于冠魁，山东诚功（北京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：青岛工人疗养院，住所地山东省青岛市市南区泉州路5号。
法定代表人：官爱民，该院院长。
委托诉讼代理人：郭斌，山东诚功律师事务所律师。
委托诉讼代理人：于冠魁，山东诚功（北京）律师事务所律师。
上诉人青岛华某房地产有限公司（以下简称华某公司）因与被上诉人山东省总工会（以下简称省总工会）、青岛工人疗养院（以下简称工人疗养院）国有土地使用权转让合同补偿纠纷一案，不服山东省高级人民法院（以下简称山东高院）（2017）鲁民初87号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月22日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人华某公司的委托诉讼代理人师庆宇、孟涛，被上诉人省总工会的委托诉讼代理人郭斌、于冠魁，被上诉人工人疗养院的法定代表人官爱民以及委托诉讼代理人郭斌、于冠魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
华某公司上诉请求：依法撤销一审判决，改判省总工会、工人疗养院给付华某公司2.3317亿元补偿款；判令省总工会、工人疗养院承担全部诉讼费用。
事实和理由：一审判决认定事实错误,适用法律错误,导致判决结果完全错误。（一）一审法院根本无视本案基本事实,对华某公司提交的证据视而不见。双方合作协议虽然被认定无效,但双方之间的合作始终没有停止,并在华某公司的努力协调工作下,省总工会、工人疗养院才获得全部的土地补偿金。
（二）华某公司认为，华某公司的诉请与省总工会、工人疗养院获得的土地补偿之间具有必然的联系,双方之间明确约定了土地补偿获得后,即进行本金、利息和补偿的返还。
（三）2001年10月,华某公司投入的3800万元开发资金被省总工会挪用至温泉疗养院改造,最高人民法院（2013）民一终字第47号民事判决认定,超出政策规定的部分为青岛市政府对温泉疗养院的改建支持资金。两相比较,当然应当用超出部分的资金来补偿华某公司的3800万元开发投入。故此,华某公司主张以涉案土地出让所得返还50%以上的数额为基数,是完全正确的。涉案土地出让所得返还50%以上的数额,虽然不是省总工会的直接增值获利所得,但是其挪用华某公司的3800万元投资就是省总工会的增值获利所得,这一增值获利所得,是必须要依法返还给华某公司的,这就是华某公司与省总工会约定的效益补偿的计算基础。
（四）“适当补偿的内容”应包含两方面:一方面是,因省总工会未及时返还华某公司3800万元投资款,致使华某公司错失房地产业黄金发展期的巨大损失;反过来,省总工会将华某公司3800万元挪用于温泉疗养院改造的投资增值收益。二是华某公司为工人疗养院改造所付出的十余年的巨大努力和工作的应有回报。
省总工会、工人疗养院答辩称，（一）一审法院认定事实清楚，华某公司上诉状中所述的证据均是其为合作开发房地产，办理“协议出让”手续的相关材料，而本案中华某公司的诉请是分配土地补偿款，这些证据与该诉讼请求没有关联性。《关于推进青岛工人疗养院院区开发改造尽快解决合作遗留问题的协议》（以下简称《遗留协议》）虽然提及“适当补偿”，但并未成立合同。也与土地补偿款无关。
（二）华某公司的主张没有事实依据。省总工会作为省级机关，有明确的法定职责，可以通过正规途径向青岛市人民政府反映工会的实际情况和劳福事业的诉求，事实上也做了大量的工作。没必要也不存在通过华某公司“协调”“努力”争取高额补偿的事实。土地纳入储备，是政府与省总工会、工人疗养院之间的行政法律关系，与华某公司无关。华某公司作为与土地收储没有任何关系的公司，无权改变土地补偿金用途，自行认定该款项的收益性质。
（三）华某公司的主张没有法律依据。“土地补偿金”系工会资产，用于具有公益性的工会事业，不得用于其他用途，华某公司主张分配“土地补偿金”，本身具有违法性。合作合同已经被认定为无效合同，基于无效合同不能产生期得利益，“适当补偿”尚未形成具有法律约束力的合同。
（四）华某公司主张补偿款的计算公式，既没有合同依据，也没有法律依据。
华某公司向一审法院起诉请求：1、判令省总工会、工人疗养院支付适当效益补偿2.3317亿元；2、判令省总工会、工人疗养院支付2.3317亿元补偿金的同期贷款利息；3、本案诉讼费由省总工会、工人疗养院承担。
一审法院经审理查明：2000年9月19日，省总工会、工人疗养院作为甲方，华某公司作为乙方，双方签订了《合作开发青岛工人疗养院院区协议书》（以下简称《协议书》）。该合同约定项目名称为：青岛工人疗养院院区开发项目；项目地点为：青岛市燕儿岛路23号，青岛工人疗养院院区；供开发用地面积约72亩，其中该项目需报经土地管理部门批准的出让面积为40000平方米，最终以土地管理部门界定的面积为准。对于合作方式，双方约定:1、甲方以青岛工人疗养院院区内72亩土地作为合作开发建设用地。2、乙方承担合作开发建设项目所需的全部建设资金及合作开发过程中所发生的一切相关费用。对于项目权属，双方约定：１、甲方享有合作建设项目中不少于12000平方米的康复疗养楼或宾馆写字楼类经营用房及与地上物业面积相对应的地下停车场；２、乙方享有合作建设项目中除甲方所有12000平方米房产及周围约7000平方米用地之外的全部剩余房产（包括出让地之土地使用权及地上建筑物）；３、双方分别享有所得建筑的产权及相应设施的所有权；４、双方分别承担各自所得物业的管理。对于项目补偿，双方约定：乙方向甲方支付6000万元用于甲方搬迁、地上建筑物补偿、停业损失补偿、职工安置及发放开发期间职工工资、办理职工养老医疗保险统筹等。双方还对各自权利义务、违约责任、协议的修改等问题进行了约定。
2000年10月18日，华某公司向省总工会汇款3000万元；2001年1月17日，华某公司又向省总工会汇款800万元，两次共计3800万元。此后，华某公司组织有关人员开展了工人疗养院项目的规划、设计等前期工作。
2001年1月19日，青岛市计划委员会作出《关于青岛工人疗养院院区改造开发项目立项的批复》（青计投资[2001]25号），同意工人疗养院院区开发改造项目立项。其中，批复项目规划用地面积57668.6平方米，项目总建筑面积14万平方米，项目总投资40000万元。
2001年9月19日，青岛市国土资源和房屋管理局作出《关于中国纺织工人疗养院和青岛工人疗养院改造有关问题的复函》（青土资房函发[2001]19号）指出，根据有关规定，两院除留下按原用途自用部分外，其余改造开发用地应严格按照国务院、省政府及青岛市有关文件规定办理，即由青岛市收回纳入储备后，以招标、拍卖方式公开出让，并按规定进行补偿。根据青岛市有关规定，土地出让所得扣除出让业务费等有关费用后的50%返还原用地单位，作为对收回原划拨土地的补偿。考虑到两院的实际困难，拟在此基础上给予适当优惠。
2001年10月12日，省总工会、工人疗养院致函华某公司指出，有关《协议书》的约定已不能按计划履行，希望妥善处理好协议不能履行后的相关事宜并愿意在可能的条件下继续探索合作事宜。
2002年1月21日，省总工会、工人疗养院（甲方）与华某公司（乙方）签订《备忘录》达成如下共识：1、双方同意就终止《协议书》事宜进行协商，甲方同意乙方借回补偿金300万元；2、乙方同意甲方按青岛市政策办理土地纳入储备，以招标、拍卖等方式出让工疗院区土地的有关手续；3、由于不能履约造成的损失及其他遗留问题待甲方土地出让后双方协商解决。其后，双方多次通过信函等方式就如何妥善解决工人疗养院项目问题进行协商。
2002年1月23日，省总工会向华某公司支付300万元；2003年7月9日，省总工会又返还华某公司补偿金300万元。
2008年1月21日，省总工会、工人疗养院作为甲方与乙方华某公司签订了《遗留协议》，约定：1、双方同意根据国家土地政策要求，不再按2000年《协议书》约定的协议出让土地方式履行；双方同意2000年《协议书》及双方已签署的与工人疗养院项目有关的其他所有协议均自本次合作协议签署之日自动解除，双方互不追究上述协议项下的任何违约责任。2、由省总工会、工人疗养院与华某公司或指定的第三方共同成立项目公司，以项目公司名义联合参加工人疗养院项目国有土地使用权招、拍、挂，以争取获得工人疗养院项目土地使用权及其开发权。3、若项目公司获得工人疗养院项目（地块A）的土地使用权和开发权，省总工会和工人疗养院可申请将工人疗养院地块B纳入土地储备、协助进行规划调整等前期工作。华某公司负责项目公司运作过程中应承担的职工住宅和居民户的拆迁安置补偿、开发建设中的全部工作和资金；若不能取得（地块A）土地开发权，则项目公司注销，华某公司承担项目公司的全部相关费用。4、项目公司实行独立核算。省总工会和工人疗养院享有10%的收益权，不承担相关经济责任和法律责任。5、工人疗养院院区合作补偿金返还方式及金额。省总工会收到政府土地补偿金之后，返还华某公司3200万元补偿金及相当于银行同期贷款利息和相关实际支出（以审计数额和甲乙双方共同认定为据）。6、双方同意补偿形式和补偿数额均需在合法合规条件下并按工会系统的有关规定程序进行。华某公司要求省总工会和工人疗养院本着共赢的原则，在省总工会资产增值获利的基础上，对华某公司的投入给予适当的效益补偿。鉴于土地补偿金存在政策、市场土地价格等不确定因素，省总工会获得政府返还全部应得土地补偿金后，将研究答复华某公司的要求，给予适当补偿。
2010年3月12日，案涉土地使用权通过拍卖程序出让。青岛市政府土地储备中心在扣除相关费税后将14.8亿元土地拍卖款全部返还给省总工会。
2010年12月2日，省总工会函复华某公司：为解决华某公司资金困难状况，立即向华某公司返还3200万元本金，对华某公司主张的其他事宜，另行协商。2010年12月6日，省总工会通过银行委托付款方式，返还华某公司3200万元。
2011年5月13日，华某公司向省总工会、工人疗养院提出补偿明细、利息明细和效益补偿的解决方案，后省总工会、工人疗养院以效益补偿等没有依据为由予以拒绝。
另查明，签订《协议书》时，工人疗养院已经取得了讼争项目用地土地使用权，国有土地使用证号为青国用（1999）字第××号，宗地使用权类型为划拨。
2002年7月1日,青岛市人民政府印发《青岛市人民政府关于经营性土地使用权出让有关问题的通知》（青政发[2002]74号），在第二部分“明确土地补偿和收益分配政策”第二条第1项中规定，对于划拨土地使用权收回纳入储备的补偿费：对于市企业改革与组织结构调整领导小组2001年12月31日前批准的关闭企业、停产整顿企业和实行政府救助的特困企业，按土地变现收益扣除有关税费（含土地储备成本）后的70%确定；其他企事业单位按土地规划用途评估地价的50%确定。”
2003年1月31日，青岛市国土资源和房屋管理局出具《青岛市国土资源和房屋管理局关于市政府领导批办件2003年第Q—16号办理意见的报告》（青土资房发（督字）[2003]26号）载明：“二、考虑到发展工会劳福事业的需要，建议拍卖所得除按规定扣除储备成本和有关费用后全部返还给省总工会，用于工疗、纺疗现有土地的补偿和温泉疗养院的改造。”
2008年2月22日，青岛市国土资源和房屋管理局印发青土资房发（土字）[2008]83号《青岛市国土资源和房屋管理局关于山东省总工会所属青岛工人疗养院等院区土地处置有关情况和办理意见的报告》，其中关于返还比例问题，明确“2003年2月，市领导对我局《关于市政府领导批办件2003年第Q—16号办理意见的报告》（青土资房发（督字）[2003]26号）作出批示，同意将工疗、纺疗现有土地纳入储备，由我局按规定组织公开拍卖，拍卖所得除按规定扣除储备成本和有关费用后全部返还给省总工会，用于工疗、纺疗现有土地的补偿和温泉疗养院的改造。”
山东高院（2011）鲁民一初字第15号民事判决书判决：（一）省总工会、工人疗养院于判决生效之日起十日内偿付华某公司利息补偿，具体为：按照中国人民银行同期同类贷款利率，以3000万元为基数，自2000年10月9日计算至2001年1月17日；以3800万元为基数，自2001年1月18日计算至2002年1月23日；以3500万元为基数，自2002年1月24日计算至2003年7月9日；以3200万元为基数自2003年7月10日计算至2010年12月6日。（二）省总工会、工人疗养院于判决生效之日起十日内偿付华某公司实际支出补偿14647277.19元。（三）省总工会、工人疗养院于判决生效之日起十日内偿付华某公司效益补偿51778430元。
省总工会、工人疗养院不服该判决提起上诉，最高人民法院（2013）民一终字第47号民事判决认为，一审判决关于省总工会、工人疗养院向华某公司支付效益补偿款5177.843万元的认定缺乏依据。在双方当事人对效益补偿的计算方式没有约定的情形下，一审判决参酌青岛市相关规定、土地收益等因素另行确定了效益补偿计算方式，在以下方面存在依据不足：1、认定案涉土地使用权补偿费中有30%为增值获利缺乏依据。案涉土地使用权被青岛市国土资源和房屋管理局收回前，是登记在工人疗养院名下的划拨用地。根据青岛市国土资源和房屋管理局青土资房发（土字）[2008]83号、青土资房发（督字）[2003]26号文件，青岛市国土资源和房屋管理局之所以将超过50%以上部分的土地出让金也返还给省总工会，是经过青岛市领导同意，为解决工人疗养院的实际困难，发展工会劳福事业的需要。该返还金额除了用于工人疗养院的土地补偿之外，还要用于案外人温泉疗养院的改建。这说明省总工会、工人疗养院得到的金额中超过青岛市政策规定的补偿费部分应为青岛市政府对案外人温泉疗养院的改建支持资金，而非一审法院认定的案涉补偿费中超过70%部分为因案涉土地使用权增值而获得的利润。2、一审判决以华某公司对项目的投入总额与青岛市有关部门批复中确定的项目总投资40000万元之间的比例作为项目效益补偿比例缺乏依据。综上，一审法院关于省总工会、工人疗养院应向华某公司支付效益补偿51778430元的认定缺乏依据，不予支持。但考虑到省总工会在《遗留协议》中确有承诺给予适当补偿，只是双方当事人对“适当补偿”的形式、计算方式、给付时间以及金额等事项尚未达成一致，故对此不予处理，双方当事人可就适当补偿问题另行协商解决。
双方经协商未果，华某公司向山东高院提起诉讼，山东高院作出（2014）鲁民立字1号裁定，对该案不予受理。华某公司提起上诉后，最高人民法院作出（2014）民一终字第269号民事裁定，裁定该案由山东高院审理。
2015年11月19日，山东高院作出（2015）鲁民一初字第9号民事判决，判决驳回华某公司的诉讼请求。华某公司不服提起上诉，最高人民法院以（2017）最高法民终22号民事裁定书裁定：撤销山东高院（2015）鲁民一初字第9号民事判决，发回山东高院重审。
一审法院认为，对于华某公司主张判令省总工会、工人疗养院支付适当补偿2.3317亿元的诉讼请求，因其主张的计算方式及数额缺乏法律及合同依据，不应予以支持、理由如下：
（一）华某公司诉请的补偿与省总工会、工人疗养院获得的土地补偿金多少无关。1、2000年9月19日华某公司与省总工会、工人疗养院签订了《协议书》，工人疗养院提供土地，华某公司负责建设资金及开发过程中的全部费用以及土地出让手续、建设手续的办理。除此之外，双方之间没有其他合作。华某公司所称的土地储备的合作，以及为高比例返还所做的努力，仅华某公司单方陈述，并未提交证据予以证实。双方之间的合作仅是合作开发青岛工人疗养院部分院区，土地储备与华某公司无关。2、该《协议书》第四条约定，华某公司向省总工会、工人疗养院支付6000万元，用于省总工会、工人疗养院的搬迁、地上建筑物补偿、停业损失补偿、职工安置及发放开发期间职工工资、办理职工养老医疗保险统筹等。华某公司支付的3800万元是履行该合同义务的款项，而且省总工会、工人疗养院也将款项用于开发前的搬迁、职工安置等用途。基于华某公司履行合作开发协议，最高人民法院（2013）民一终字第47号判决支持了华某公司关于利息、实际支出的诉请。华某公司因履行合作协议而向省总工会、工人疗养院支付的3800万元以及实际支出14647277.19元与土地储备没有关联，且该协议已被生效判决认定为无效协议，该合作项目并未产生收益。华某公司以此作为“投资”，计算比例，分配土地补偿金依据不足。
（二）关于“适当补偿”，双方当事人之间并未形成具有约束力的合同。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第一条规定，主体、标的和数量是合同成立的三要素。对于合同成立要素，“当事人没有约定，或者约定不明确的，合同内容无法确定，合同不成立。”本案中，双方在《遗留协议》中既未明确效益及适当补偿的含义，又未就效益及适当补偿给付时间及金额达成一致。审理期间，华某公司也未能提供协商方案，一审法院亦未促成各方就补偿内容协商达成一致。
（三）华某公司主张的补偿款的计算公式缺乏依据，且省总工会、工人疗养院不予认可。华某公司在本案中主张适当补偿2.3317亿元的计算依据为，以案涉土地出让所得返还50%以上的数额为基数，按照华某公司投入和2000年案涉土地的出让价格比例计算。但最高人民法院（2013）民一终字第47号民事判决已认定本案系国有土地使用权转让法律关系，并非华某公司主张的合作开发房地产纠纷，该判决中载明：“省总工会、工人疗养院得到的金额中超过青岛市政策规定的补偿费部分应为青岛市政府对案外人温泉疗养院的改建支持资金，而非一审法院认定的案涉补偿费中超过70%部分为因案涉土地使用权增值而获得的利润。”即生效判决已认定本案超出政策规定补偿部分并非增值获利，故华某公司以此作为支付适当补偿的条件及基数，缺乏相应依据。关于华某公司增加诉讼请求，请求省总工会、工人疗养院支付2.3317亿元补偿金的同期贷款利息问题，因华某公司未按照指定期限缴纳诉讼费用，一审法院按撤回申请处理。
综上，华某公司主张省总工会、工人疗养院适当补偿2.3317亿元的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国民法总则》第一百一十八条，《中华人民共和国合同法》第五十六条、第六十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条、第一百五十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条、第九十一条之规定，判决如下：驳回华某公司的诉讼请求。
本院查明的事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，本案的争议焦点是华某公司主张省总工会、工人疗养院向其支付适当效益补偿款2.3317亿元是否成立。
第一，双方当事人在《遗留协议》中既未明确效益补偿的含义，又未就效益补偿给付时间以及给付金额达成一致意见。《遗留协议》第6条约定：“双方同意补偿形式和补偿数额均需在合法合规条件下并按工会系统的有关规定程序进行。华某公司要求省总和工疗本着共赢的原则，在省总资产增值获利的基础上，对华某公司的投入给予适当的效益补偿。鉴于土地补偿金存在政策、市场土地价格等不确定因素，省总获得政府返还全部应得土地补偿金后，将研究答复华某公司的要求，给予适当补偿。”上述约定共表达了三层含义，第一层含义是，双方当事人对补偿不持异议，至于具体的补偿形式和补偿数额则按照工会系统的有关规定程序确定；第二层含义是，华某公司提出在省总工会资产增值获利的前提下，省总工会和工人疗养院对华某公司的投入进行适当的效益补偿的要求；第三层含义是，省总工会承诺，由于存在一些不确定性因素，在获得政府返还全部应得土地补偿金后，将会研究答复华某公司的要求，给予适当补偿。由此可知，虽然华某公司向省总工会和工人疗养院提出了给予效益补偿的要求，但是并未明确效益补偿的含义及其具体数额。对此，省总工会和工人疗养院在《遗留协议》中只是不确定地表示“将研究答复华某公司的要求，给予适当补偿。”至于何谓适当补偿以及何时给付该补偿，双方当事人之间并未形成具有法律约束力的合同。
第二，双方当事人在《遗留协议》第1条中明确约定：“双方同意根据国家土地政策要求，双方不再按2000年协议约定的协议出让土地方式履行；双方同意2000年协议及双方已签署的与工疗项目有关的其他所有协议均自本次合作协议签署之日自动解除，双方互不追究上述协议项下的任何违约责任。
对于2000年9月19日双方签订的《协议书》的效力问题，已被最高人民法院（2013）民一终字第47号生效判决认定为无效。该《协议书》系省总工会与工人疗养院以土地使用权作为出资，收取的是项目建成后不少于12000平方米的房产以及6000万元补偿金的收益，即合同目的就是通过提供相关土地使用权获取固定收益而不承担开发经营的风险。华某公司的合同目的则是通过支付相关款项、开发建设，最终获得部分土地使用权。由于双方订立的划拨土地使用权转让合同未得到青岛市政府的批准，上述《协议书》被认定为无效。在《协议书》的效力被生效判决书作出否定性评价的前提下，华某公司不能再依据《协议书》中的无效约定主张案涉项目的土地增值补偿。
第三，最高人民法院（2013）民一终字第47号生效判决已经判令省总工会、工人疗养院支付华某公司利息补偿、实际支出补偿14647277.19元。同时该生效判决认为，“考虑到省总工会在《遗留协议》中确有承诺给予适当补偿，只是双方当事人对适当补偿的形式、计算方式、给付时间以及金额等事项尚未达成一致，故本院对此不予处理，双方当事人可就适当补偿问题另行协商解决。”但令人遗憾的是，双方一直未能就适当补偿问题协商一致，而华某公司主张的2.3317亿元补偿款，因缺乏相应的事实和法律依据，本院无法予以支持。
综上所述，华某公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费841800元，由青岛华某房地产有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴晓芳
审判员 王 丹
审判员 谢爱梅
二〇一九年十一月二十九日
书记员 赵 越
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